Famine au Yémen: les 7 millions de personnes mourant de faim trouveront-elles justice?

Tribune co-écrite par Wayne Jordash QC et Catriona Murdoch 
Wayne est membre de Doughty Street Chambers et classé dans Chambers and Partners: UK Bar Guide 2017 comme ‘Leading Silk’. Il est également l’associé directeur de Global Rights Compliance (‘GRC’), une firme experte en droit humanitaire et droit de l’homme. 
Catriona Murdoch est consultante sénior chez GRC, membre de 1 Crown Office Row Chambers, et classée par le Chambers and Partners: UK Bar Guide 2018 comme ‘Leader in my field’ en droit criminel international. 

Les dernières deux décennies ont vu une expansion significative des mécanismes internationaux, régionaux et nationaux de responsabilités pour une panoplie de crimes internationaux et une variété de victimes oubliées. Une grande partie de cette activité a été axée sur la conduite de hauts responsables militaires et politiques contribuant aux excès sur le champ de bataille.

Cette année a vu une recrudescence de la famine. Le Soudan du Sud a déclaré un état de famine; une première mondiale depuis six ans. Le Nigeria, la Somalie et le Yémen sont proches de se trouver dans une situation similaire. Dans chacun de ces quatre États, une action politique et militaire délibérée a contribué à la mort et aux blessures de milliers de civils innocents, exigeant qu’une sérieuse considération soit donnée à la poursuite des responsables. Le Yémen est emblématique du problème et peut servir de toile de fond pour le développement d’une solution potentielle, offerte par une approche plus imaginative en ce qui a trait à la poursuite de ceux qui conçoivent, ou ne parviennent pas à prévenir, la famine de masse.

Le Yémen a été décrit comme la «guerre oublié du monde», éclipsée par la Syrie et exacerbé par une coalition dirigée par les Saoudiens soutenue par les États-Unis, le Royaume-Uni et la France. La catastrophe humanitaire qui en résulte présente une famine de proportions cataclysmiques. Le mot «famine» évoque des images d’enfants poussiéreux au ventre gonflé et du courroux de la nature. Cependant, la réalité est bien différente, il s’agit moins de la cruauté de mère nature que de celle des hommes: la «famine» reflète plus souvent des catastrophes induites par l’homme et évitables, où la diplomatie ratée et les objectifs militaires apparents se heurtent.

Bien que la famine au Yémen peut-être considérée comme collatérale au conflit armé, les acteurs politiques et militaires auraient pu facilement prédire cette crise et prendre des mesures préventives afin de l’éviter. Le Yémen dépend presque entièrement des importations pour ses produits de première nécessité. Avant le conflit, environ 80 à 90% de la nourriture était importée, principalement dans le port d’Al-Hudaydah, situé sur la mer Rouge, qui devint rapidement l’épicentre des combats. Éventuellement, les forces de la coalition ont imposé un blocus du port approuvé par le Conseil de sécurité de l’ONU en mars 2015.

Alors que le blocus contient une exemption pour la nourriture, peu a été fait pour assurer le fonctionnement continu du port. Par exemple, le port a été bombardé par avion et des rapports indiquent que les rebelles Houthis ont détruit ses principales infrastructures, entraînant des retards dans l’importation de nourriture, menant à des conséquences prévisibles et fatales. En outre, les vivres et les fournitures humanitaires seraient soumis à des procédures d’inspection laborieuses et, dans certains cas, seraient retenus ou détruits.

Ce blocus et les attaques sur le port contribuent à, ou causent, la famine au Yémen. Quelques 17 millions de yéménites souffrent d’insécurité alimentaire (définis comme un accès irrégulier à une alimentation appropriée) et 6,8 millions souffrent de la famine. En d’autres termes, plus de gens sont confrontés à la famine que la population actuelle du Koweït.

La justice exige que toute une série de moyens juridiques soient poursuivis pour tenir les auteurs de cette famine responsable. L’interdiction de la famine en tant que méthode de guerre est criminalisée en vertu des Conventions de Genève, du Statut de Rome et du droit international coutumier régissant les conflits. En dépit de ces moyens juridiques, seules deux poursuites – toutes deux devant une cour nationale et conduite en absence du défendeur – ont abouti à des condamnations pour famine en tant que crime de guerre, et crime contre l’humanité: la première en Croatie et la seconde en Éthiopie. Considérant la fréquence avec laquelle la famine résulte d’un conflit, adopter une approche aussi passive face à une famine ne respecte pas le devoir d’un État d’intenter des poursuites efficaces contre les violations graves au droit international humanitaire.

Plusieurs étapes ont déjà été entreprises dans l’examen de la responsabilité au Yémen. Par exemple, le président exilé du Yémen, Hadi, a créé en septembre 2015 une commission d’enquête nationale chargée d’enquêter sur les allégations de violations du droit international des droits de l’homme et du droit humanitaire. Cependant, ce projet n’a pas obtenu le soutien de toutes les parties concernées, et par conséquent n’a pas pu fonctionner dans certaines parties du Yémen. En août 2017, une lettre ouverte a été envoyée au Conseil des droits de l’homme de l’ONU avec 62 signataires provenant organisations non gouvernementales du monde entier, appelant à la création d’un organe indépendant chargé d’enquêter sur les violations des lois internationales relatives aux droits humains et humanitaires au Yémen.

Poursuivre les personnes responsables de famine en tant que criminels de guerre présente des obstacles notables et parfois significatifs. Premièrement, les blocus qui causent la famine ne sont pas interdits, tant qu’ils répondent, et sont proportionnels, à un objectif militaire. Deuxièmement, le lien de causalité entre l’action d’acteurs militaires ou politiques éloignés, et le résultat, pourrait ne pas être suffisamment clair pour établir au-delà de tout doute raisonnable leur responsabilité.

Le Yémen fait face à ces deux obstacles. Premièrement, le blocus est prétendument conforme à l’objectif militaire légitime d’interdire l’approvisionnement illégal d’armes à des groupes rebelles tel que les Houthis. Deuxièmement, les problèmes de preuve posés par l’établissement de la responsabilité pénale individuelle pour crime de guerre de famine dans un pays qui a toujours dépendu presque exclusivement des importations de produits alimentaires, et ayant souffert de problèmes d’insécurité alimentaire dans le passé, sont complexes. Néanmoins, parmi les trois autres pays touchés par la famine, le Yémen offre l’ensemble de faits constituant des crimes le plus clair pour lesquels il est nécessaire de rechercher la responsabilité des auteurs de ce crime.

Le rapporteur spécial des Nations Unies a demandé que le blocus soit levé afin de prévenir la famine. Selon lui, le blocus était l’une des principales causes de cette catastrophe humanitaire. Il est difficile de ne pas conclure que le contrôle de l’importation de denrées alimentaires au Yémen est utilisé intentionnellement, ou par négligence, comme arme de guerre vraisemblablement par toutes les parties au conflit. Les responsables devraient être tenus responsables en tant que responsables, ou accessoire, au crime de la famine.

NB : Éditorial publié également en anglais au sein du journal Al Jazeera, Will 7 million starving Yemenis ever find justice?’ 

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Travailleurs sociaux et compétence universelle : Accompagner les exilés vers l’accès à une justice transnationale

Juger les ennemis du genre humain. Cette mission grandiose semble ne pas inclure le concours de l’assistant social lambda. Or, depuis l’éclatement de la crise migratoire actuelle avec son flux de réfugiés syriens, afghans, soudanais et autres exilés de pays en guerre et non démocratiques, les travailleurs sociaux ont été mobilisés dans cette machine juridique de l’asile afin d’accompagner au quotidien les victimes d’exactions les plus diverses et sordides.

Un corps de métier sollicité, une culture professionnelle en mutation

Pour accueillir un nombre croissant de demandeurs d’asile durant leur procédure, les parcs immobiliers ont été mobilisés avec notamment Adoma, un leader du logement social, dont le paysage humain est passé entre-autres des anciens travailleurs algériens aux familles d’exilés. Aussi, le démantèlement en plusieurs phases du camp informel de Calais a montré l’étendue de cette mobilisation avec la création de centres d’accueil et d’orientation (CAO) pour hommes seuls et familles ou pour mineurs isolés étrangers (CAOMIE) sur tout le territoire, notamment avec le recyclage de villages vacances. La reconversion récente d’hôtels Formule 1 en PRAHDA, relai des CAO s’est récemment ajoutée à cette mobilisation. CADA, HUDA, AT-SA, CPH, les structures, acronymes et contrats entre organismes sociaux et l’Etat se développent pour accueillir les exilés. Les ressources immobilières se reconvertissent donc, au même titre que les ressources humaines, avec des recrutements importants de travailleurs sociaux pas forcément habitués à gérer ce type d’usagers. Leurs plans d’aide évoluent.

Ceux qui ont pu être formés au travail social auprès de sans domicile fixe locaux et familles françaises précaires se retrouvent face à des épuisés de la route, qui ont franchi les montagnes afghanes, les forêts des Balkans ou les dunes du Sahara. Les minutes d’interprétariat sont limitées, les gestes de mains ne suffisent pas. Mais la tâche n’en est pas moins grande. D’abord ouvrir les droits les plus élémentaires de ces êtres humains : droit à la santé, à l’éducation des enfants accompagnants, à une allocation de subsistance le temps de la procédure de demande d’asile (ADA puis RSA une fois le statut de réfugié obtenu), à la formation… Ces acteurs sociaux accompagnent leur public dans la rédaction d’un récit de vie et la préparation d’un entretien oral auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Ils les suivent en cas de recours auprès de la Cour nationale du droit d’asile et préparent leur insertion sociale et professionnelle quand la protection est accordée.

Aussi, entre la demande d’une protection internationale et la réponse des institutions compétentes, il faut gérer l’attente. Les travailleurs sociaux organisent pour les exilés des cours de langue, des activités culturelles et préparent ainsi au mieux leur intégration finale. Ils aident aussi à panser les plaies du passé, d’abord les plus visibles : les blessures physiques de guerre et de parcours. Puis ils détectent les plus profondes : les psycho-traumatismes et orientent vers des thérapies. D’autres vont plus loin dans l’ouverture des droits et touchent au droit à la famille[1] en vue de retrouver les proches de leur public. Ils contactent la Croix Rouge et son programme de rétablissement des liens familiaux, avec sa plateforme Trace The Face, trombinoscope des exilés perdus en route, et le réseau CICR dans les camps de réfugiés du monde. Mais un droit résiste à se faire valoir, celui à une justice face aux crimes extraterritoriaux subis par ces exilés échoués chez nous.

Les témoins impuissants d’un manque

L’obtention d’une protection internationale n’est pas une fin en soi pour un exilé. Certains pourraient entendre que l’accès à une nouvelle vie, à une carte de résident dans un pays démocratique et un accompagnement social pour se nourrir, se loger, se soigner et travailler suffisent à satisfaire un être. Mais l’impunité des crimes subis reste. Souvent l’exilé ne veut plus revenir sur son passé. Son récit de persécutions a déjà dû être débité, analysé par la plateforme d’accueil des demandeurs d’asile, l’OFPRA puis la CNDA. Il a trop de fois répété la manière dont on l’a torturé, les détails de la perte de ses proches ou le cauchemar de son périple. Sans obligation de preuve matérielle durant la procédure, il a dû convaincre par sa sincérité et la vraisemblance de son propos. Après un tel exercice aussi éprouvant qu’incertain, tant d’efforts pour se rappeler le pire, beaucoup veulent tourner la page, faire fonctionner une mémoire sélective. Car aussi, ils ne trouvent simplement pas les outils et l’accompagnant adéquat pour apaiser cette dernière souffrance et préfèrent a fortiori l’amnésie.

Pourtant la justice transnationale gagne du terrain grâce à l’application par les Etats du principe de compétence universelle. En France, un pôle spécialisé du Tribunal de grande instance de Paris vise depuis sa création en janvier 2012 de lutter contre les crimes contre l’humanité et les délits et crimes de guerre. Pour que la justice française soit compétente, l’inculpé doit se trouver sur notre territoire.[2] Du fait de cette compétence universelle non absolue, beaucoup de crimes passent ainsi à la trappe quand seule la victime a atteint notre sol. Mais parfois elles croisent leurs bourreaux, comme dans ce vivier humain qu’était la jungle de Calais. Dans le centre des femmes et enfants Jules Ferry, une jeune soudanaise a croisé la proxénète qui l’exploitait en Libye, les tentes de Syriens ont côtoyé celles des dits Shabiha, miliciens du régime d’Al-Assad. Sans en venir à une psychose lepéniste, prônant un « combien de Mohamed Merah, dans les bateaux, les avions, qui chaque jour arrivent en France remplis d’immigrés », celui qui demande protection ou se l’est vu accordée n’est évidemment pas exempt d’avoir commis des crimes. Les demandeurs d’asile comme les réfugiés statutaires peuvent faire l’objet d’une exclusion et d’un retrait de statut par l’OFPRA en cas de suspicion sérieuse qu’ils ont été les auteurs ou complices d’un crime contre la paix, crime de guerre, crime contre l’humanité, crime grave, agissements contraires aux buts et principes des Nations, menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’Etat.[3]

Rien ne se perd, tout se transforme ?

L’OFPRA justement, cette Mecque des récits de persécutions brasse au quotidien, via les entretiens de ses centaines d’officiers de protection instructeurs, les témoignages de victimes d’exactions. Quelle que soit l’institution, chaque agent public ou fonctionnaire qui acquiert dans le cadre de ses fonctions toute information sur des crimes ou délits se doit de la remonter au Procureur de la République qui appréciera la suite à donner.[4] Quand les exilés demandent l’asile, l’information se retrouvera tôt ou tard conservée dans les archives de l’OFPRA. Le rôle du travailleur social référent de ces personnes est alors de les aider avec leur consentement à collecter les preuves à disposition, à étayer leur récit de vie et aborder d’autres violations laissées de côté car acceptées par fatalisme – par exemple, dans la normalité du chaos libyen, la traite systématique de migrants soudanais, érythréens, éthiopiens. Le scandale Facebook avec la publication d’une vidéo des trafics de migrants en Libye, et pour laquelle l’Organisation internationales pour les migrations a demandé le retrait, montre que moult éléments de preuve inexploités sur diverses violations de droit sont à disposition. Les migrants sont connectés et leurs maigres bagages chargés de futures pièces à conviction dès lors qu’il existe une juridiction compétente pour les recueillir. En attendant, la création de bases de données est vitale pour la protection de ces informations brutes et en flottement.

Parallèlement, parmi les exilés qui ne demanderaient pas l’asile et passeraient par des voies de régularisation classique (titre vie privée et familiale, santé, salarié), les mineurs non-accompagnés autorisés à séjourner jusqu’à leur majorité ou les migrants en transit voire quasi-errance entre deux pays (France-Royaume Uni notamment), les intervenants sociaux et associations les accompagnants ont besoin de s’approprier la terminologie des crimes dont on leur fait état et d’identifier les juridictions compétentes pour les orienter. Par exemple, quand un Soudanais témoigne d’un nettoyage ethnique dans son village du Darfour ou d’un crime contre l’humanité en Libye après 2011, faut-il transmettre des communications et plaintes à la Cour pénale internationale (CPI) ? Qui peut l’y aider et comment apprendre à les rédiger ? La CPI à ce propos a développé un programme de sensibilisation auprès des diasporas soudanaises en Europe pour renforcer le rôle actif des victimes.[5] Qu’en est-il en France avec ses 5897 demandeurs d’asile soudanais en 2016, première nationalité comptabilisée par l’OFPRA cette année-là?[6] Ainsi, parce que l’intervenant social en maraude, permanence ou centre d’accueil est souvent le premier évaluateur des besoins de ces exilés, et face à une crise humanitaire historique, il est temps d’inclure cet acteur, le sensibiliser et le former à l’enjeu d’une justice au-delà des frontières et dans l’intérêt de cette dernière. L’élaboration et la diffusion d’un guide sur la thématique seraient précieuses. Les centres de formation des associations France Terre d’Asile ou Forum Réfugiés-COSI pourraient aussi envisager ce type de modules, Avocats sans frontières en formule déjà pour les juristes. Il est urgent de vulgariser ces notions et la maîtrise des mécanismes dans les grandes lignes pour que la prochaine fois qu’un intervenant social reçoit d’une victime un témoignage, une photographie ou vidéo concernant un crime d’une exceptionnelle gravité, il les ressorte de son tiroir et sache quoi en faire.

Dr. Hela MANADILE*

* Hela MANADILE est docteure en Droits de l’homme diplômée de l’Université de Valence en Espagne. Elle a réalisé sa thèse sur l’impact de la chaine Al-Jazeera sur l’Ordre mondial de l’information et de la communication. De 2010 à 2013, Hela a assisté son directeur de thèse, Pr. Jorge Cardona Llorens au Comité des droits de l’enfant des Nations unies dont il est le membre espagnol. De 2013 à aujourd’hui, elle s’est consacrée à la question de l’asile, d’abord auprès des réfugiés en Jordanie au sein d’une association locale pour l’accès à la justice, puis à Calais comme intervenante juridique et sociale dans la plateforme d’accueil des demandeurs d’asile et comme évaluatrice des mineurs isolés étrangers.

[1] Article 16 de la Déclaration universelle des droits de l’homme

[2] Article 689-1 du code de procédure pénale

[3] Article L. 712-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

[4] Article 40 du Code de procédure pénale

[5] Unité de sensibilisation pour promouvoir une meilleure compréhension de la CPI. « La CPI sensibilise la diaspora soudanaise à Dublin, en Irlande », SauverleDarfour.eu, 20/07/2011

[6] Rapport d’activité 2016 de l’OFPRA

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Loi de mobilité humaine en Equateur : bonne ou mauvaise nouvelle pour les victimes du post-accord de paix colombien ?

À l’image de ses voisins d’Amérique Latine – Argentine, Uruguay, Mexique ou encore plus récemment Pérou, Brésil et Chili – l’Équateur s’est finalement doté en janvier 2017 d’une loi régissant la mobilité humaine[i], complétée par un règlement en précisant les modalités en août 2017[ii]. L’adoption de cette nouvelle loi constitue une amélioration dont l’initiative doit être saluée, en particulier concernant le régime de protection internationale qui depuis 2011 n’était encadré que par décret. L’Équateur est en effet l’un des pays de la région à recevoir le plus de personnes demandeurs d’asile, principalement du à sa proximité avec le conflit colombien. Il abrite ainsi environ 60 000 réfugiés (officiellement reconnus comme tels), dont plus de 95%[iii] sont colombiens. L’encadrement du processus d’asile par une loi était donc amplement nécessaire.

On note toutefois que l’adoption de cette Ley de Movilidad Humana coïncide avec la signature de l’Accord de paix tant attendu entre les FARC et le Gouvernement Colombien. Bonne ou mauvaise coïncidence ? Si, en théorie, on considère que cet accord garantit l’entrée de la Colombie dans une situation de « post-conflit », alors le processus de migration entre la Colombie et l’Équateur en sera forcément affecté et la protection internationale offerte par ce dernier drastiquement réduite. Quels sont donc les risques pour les nouvelles victimes du post-accord de paix ?

Un conflit toujours actif

La signature de l’Accord de paix le 24 novembre 2016 est à juste titre reconnue comme un événement historique qui permet de tourner la page sur un conflit politique de plus de 50ans. Toutefois, il serait erroné de penser que la simple signature de cet accord soit suffisante à garantir la paix sur le territoire et assurer la sécurité de ses citoyens. La situation de « post-accord de paix » devrait progressivement mener à celle de « post-conflit », mais tel n’est pas encore le cas.

Pour cela, plusieurs défis restent à relever[iv], entre autres assurer la présence de L’État sur l’ensemble du pays, signer l’accord de paix avec l’Armée de Libération Nationale (ELN) mais encore et surtout éradiquer la violence organisée exercée par les « nouveaux groupes armés » ou « bandes criminelles ». En effet, si les FARC ont été, pendant près d’un demi siècle, l’une des principales menaces du pays, tel n’est plus le cas aujourd’hui. Il est donc légitime de se demander que se passera-t-il concernant ces acteurs du conflit qui n’ont pas été pris en compte.

Ces nouveaux groupes armés sont issus pour la plupart de la démobilisation des paramilitaires des Autodefensas Unidas de Colombia, qui s’est déroulée entre 2003 et 2006, par initiative du Gouvernement Uribe[v]. Au lieu de retourner à la vie civile qui ne leur offrait pas de garanties de réinsertion suffisantes, beaucoup ont décidé de continuer leurs activités criminelles. Ces groupes se disputent aujourd’hui le contrôle des trafics de drogue, d’armes, de personnes et cherchent à exercer un pouvoir de contrôle social sur la population (exemple des frontières invisibles délimitant les territoires de chaque groupe dans certaines villes comme Medellin, Buenaventura ou Cali[vi]). Ils pourraient être et seront certainement rejoints par un certain nombre d’ex-combattants des FARC dissidents.

La principale menace repose à ce jour sur les activités du Clan du Golfe (antérieurement Clan Usuga et Urabeños) et les Autodefensas Gaitanistas de Colombia[vii] qui ont réussi à s’imposer sur les Bacrim considérées comme les plus puissantes en 2014 à savoir les Aguilas Negras et les Rastrojos. Entre janvier et avril 2017, Amnesty International a ainsi fait lumière sur de nombreuses exactions commises par les AGC, principalement dans la région du Chocó, engendrant de nouveaux déplacements forcés de population et augmentant le nombre de victimes[viii].

Il est donc évident, en pratique, que le conflit en Colombie n’est pas réellement terminé, que la violence sur le territoire a simplement pris une autre forme requérant l’action d’un État fort et déterminé à garantir la sécurité de ses citoyens. Jusqu’à l’obtention d’un tel résultat, ces derniers resteront vulnérables et continueront de nécessiter la protection internationale des pays voisins.

La réforme du processus d’asile en Équateur

L’Équateur se fait le garant, tant dans sa Constitution que dans sa nouvelle loi de mobilité, de la « citoyenneté universelle ». En vertu de celle-ci, toute personne est libre de se déplacer sur le territoire et de se voir appliquer les mêmes droits peu importe sa condition migratoire. Aucune personne ne peut être légalement incriminée en vertu de sa condition migratoire. Le règlement le rappelle dans son article 76, aucune personne ne peut être sanctionnée – administrativement ou pénalement – pour être entré de façon irrégulière sur le territoire. Cette reconnaissance bien idyllique intervient néanmoins peu de temps après la déportation massive et contraire aux droits humains de 75 cubains en juillet 2016[ix], ce qui laisse peser un doute sur la valeur réelle de ce principe mais ouvre, on l’espère, la porte à la non-répétition de ce triste événement.

La nouvelle loi encadre donc les différentes possibilités migratoires permettant de rester sur le territoire et, en particulier, celle de la protection internationale. Elle définit une personne réfugiée en reprenant les caractéristiques de la Convention de Genève relative au statut de réfugiés de 1951 et de la Déclaration de Carthagène de 1984. Elle ouvre également la possibilité aux personnes reconnues d’obtenir une résidence temporelle puis permanente, démontrant ainsi une volonté de l’Etat de garantir des solutions durables aux personnes le nécessitant.

Toutefois, si ces possibilités existent en théorie, cela se révèle en pratique bien plus complexe. En effet, les personnes demandeurs d’asile se voient accorder un « visa humanitaire » pour une durée de 90 jours, renouvelable pour 30 jours si nécessaire pour la résolution de la demande (article 55 du Règlement). A la suite de cette période, les personnes concernées doivent régulariser leur situation en se dotant de l’un des visas de type temporel (d’une triste valeur allant entre 200 à 400 dollars). Ce n’est qu’à défaut de satisfaire aux conditions requises de ces derniers, et seulement si elles ont été reconnues comme réfugiées, que la protection internationale peut être accordée (Article 44 règlement). Pour les autres, donc, quitter le territoire est l’option la plus probable puisqu’il est rare que les personnes fuyant le conflit disposent de suffisamment de moyens pour se doter d’un visa dans les trois mois suivant leur arrivée.

Concernant la condition de réfugié – si est elle accordée –, celle-ci est supposée être temporelle et prendre fin lorsque les conditions de ce statut ne sont plus requises. A savoir, les réfugiés devraient être capables de rentrer dans leur pays une fois la paix revenue et donc la persécution supposément anéantie. C’est pourquoi la nouvelle loi, à l’image des instruments internationaux en matière de protection internationale, prévoit en son article 107 la cessation de la condition de réfugié. Si, en théorie, cet article est conforme aux instruments précités, il pousse toutefois à se poser la question de son utilisation potentielle dans le cas de la Colombie. Comme nous l’avons vu, la violence est toujours présente mais, a priori, le conflit en tant que tel ne l’est plus.

Or, l’Équateur a montré par sa pratique que seules les personnes fuyant un conflit ouvertement et officiellement reconnus peuvent prétendre à obtenir une telle protection. En effet, parmi les milliers de Vénézuéliens, Cubains, Haïtiens et Colombiens arrivant chaque année seuls ces derniers – ou du moins certains d’entre eux – obtiennent le statut de réfugiés. Si les autres pays connaissent effectivement des difficultés et de la violence, accorder le statut de réfugié à leurs citoyens serait reconnaître l’incapacité de leurs gouvernements respectifs à les protéger, ce qui est souvent politiquement inacceptable dans la région. Dans ce cadre, donc, la signature de la paix pourrait faire passer la Colombie de l’ « autre côté » de la frontière conflit/absence de conflit et priver ses victimes de toute protection pourtant nécessaire.

Bien qu’il existe pour ces dernières d’autres options migratoires, celles-ci ne sont pas toujours à la portée des victimes de par leur condition précaire et vulnérable. On note par ailleurs que ni la nouvelle loi, ni son règlement ne précisent la possibilité d’y recourir en cas de cessation de la condition de réfugié. On craint donc que, tout comme dans la situation d’inadmission de la sollicitude (article 103 de la Loi), la personne n’ait le choix qu’entre quitter le territoire dans les 15 jours ou être déportée. Or, cela contreviendrait au principe de non refoulement, pourtant prévu par la même loi et son règlement, qui veut que bien au delà de la condition migratoire de l’asile une personne ne puisse être renvoyée dans un pays dans lequel sa vie ou sa sécurité est menacée.

Par l’adoption d’une nouvelle loi en matière de mobilité humaine, l’Équateur a donc montré sa volonté de prendre correctement en charge toute personne souhaitant rester sur son territoire. Plusieurs options sont désormais offertes aux personnes concernées, bien que pas nécessairement réalistes au vu au contexte de migration dans la région. Des inquiétudes naissent quant à l’avenir des Colombiens qui continuent d’être persécutés et pourraient ne pas recevoir la protection nécessaire en raison de la supposée paix retrouvée dans leur pays et du « politiquement correct » régional. Par ailleurs, beaucoup risquent de se retrouver malmenés entre la stabilité d’un visa temporel financièrement contraignant et niant la qualité de réfugié (et les souffrances qui y sont associées), une protection internationale incertaine et le retour dans un territoire hostile mettant leur vie et leur sécurité en péril. Il ne reste donc qu’à espérer que les autorités migratoires soient conscientes de la persistance du risque, que le nouveau système soit compréhensif de la vulnérabilité des personnes fuyant leur pays, et surtout que la société civile continue de lutter et d’apporter son soutien à ceux qui en ont besoin.

Dorine Llanta* 

* Dorine Llanta est doctorante en droit international à l’Université de Perpignan Via Domitia (France) sur le thème de la répression des violences sexuelles par les ordres juridiques internes. Elle a travaillé en tant qu’avocate au sein de l’Organisation Non Gouvernementale Asylum Access Ecuador (Quito) offrant une attention intégrale aux personnes réfugiées en Equateur, principalement aux Colombiens fuyant le conflit.


[i] Assemblée Nationale de la République d’Equateur, Ley Orgánica de Movilidad Humana, 6 février 2017, disponible en ligne < http://www.refworld.org/pdfid/58a41f864.pdf&gt;

[ii] Président de la République d’Equateur, Reglamento a la Ley Orgánica de Movilidad Humana, 3 août 2017, disponible en ligne <http://www.cancilleria.gob.ec/wp-content/uploads/2017/08/decreto_111.pdf&gt;

[iii] UNHCR, « ACNUR acoge con satisfacción la nueva Ley de Movilidad Humana de Ecuador », 13 janvier 2017, disponible en ligne < http://www.acnur.org/noticias/noticia/acnur-acoge-con-satisfaccion-la-nueva-ley-de-movilidad-humana-de-ecuador/>

[iv] Pour plus d’informations sur ces défis, voir Wolf Grabendorff et Daniel Gudiño Pérez, Proceso de paz y posacuerdo en Colombia : efectos en la región, Friedrich Ebert Stiftung, Mai 2017, 215p

[v] Juliana Suárez Vanegas, « BACRIM Bandas criminales », Observatorio de D.I.H, disponible en ligne <http://www.observatoriodih.org/_pdf/bacrim.pdf>

[vi] « Fronteras invisibles », Diario Occidente, 6 juillet 2014, disponible en ligne < http://occidente.co/fronteras-invisibles/&gt;

[vii] Francisco Leal Buitrago, « Desafios del proceso de paz para Colombia », dans Wolf Grabendorff et Daniel Gudiño Op. Cit. à la p30.

[viii] Site Amnesty International, Articles et communications, disponible en ligne

<https://www.amnesty.org/en/search/?country=38284&contentType=2564&sort=date>

[ix] José Miguel Vivanco ,« Expulsión masiva de cubanos de Ecuador », Human Rights Watch, 15 juillet 2016, disponible en ligne https://www.hrw.org/es/news/2016/07/15/expulsion-masiva-de-cubanos-de-ecuador

 

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Le crime d’agression : Une nouvelle pierre apportée à un édifice encore en construction

« Le crime d’agression : Une nouvelle pierre apportée à un édifice encore en construction »

par Joël Bedda*

 

*Diplômé de l’Institut du Droit de la Paix et du développement (Nice) , détenteur d’un Master II Sécurité internationale, Défense et intelligence économique ainsi qu’un Diplôme universitaire Droit International Humanitaire lors de l’année universitaire 2014/2015. Il a été stagiaire puis collaborateur au sein de l’Initiative d’Europe centrale et orientale pour le droit international pénal et les droits de l’Homme. Il a  également été bénévole au sein de la Croix-Rouge monégasque et de la Croix-Rouge française pour la diffusion du droit international humanitaire.

« La justice sans la force est impuissante, la force sans la justice est tyrannique, il faut donc mettre ensemble la justice et la force et, pour cela, faire que ce qui est juste soit fort ou ce qui est fort soit juste »[1]. Voici exprimé de fort belle manière un obstacle considérable auquel la Cour pénale internationale (CPI) doit faire face. Dépourvue de force de police, elle doit s’en remettre à la coopération des États pour arrêter les personnes suspectées d’avoir commis des crimes relevant de sa compétence.

L’un de ces crimes, le crime d’agression, n’était pas défini en 1998 lors de l’adoption du Statut de la CPI. En 2010, la Conférence des États partis au Statut de Rome (Conférence de Kampala) a permis de parvenir à un consensus sur cette définition en adoptant deux amendements au Statut. Le 26 juin 2016, la Palestine a ratifié ces amendements, ce qui fut salué par la Cour comme une «contribution essentielle au renforcement de l’état de droit et à l’obligation de rendre des comptes de la part des dirigeants ayant commis «le crime international suprême» » »[2]. Cette trentième ratification permet en effet d’attendre le seuil exigé par l’article 15 bis §2 (inséré au Statut lors de la Conférence de Kampala) pour son entrée en vigueur. Un bémol doit toutefois relativiser l’optimisme de la Cour quant à cette «  contribution essentielle au renforcement » du droit international pénal, il s’agit du rôle non négligeable confié au Conseil de sécurité des Nations Unies de constater la commission d’un acte d’agression, faute de quoi les enquêtes et poursuites ne pourront être menées pendant un certain laps de temps. Il est éminemment difficile dans ces conditions de voir dans les articles 8 bis et 15 bis, lus conjointement, un renforcement substantiel de la responsabilité d’individus ayant commis un acte dont la qualification juridique est depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale l’apanage du CSNU. Paralysée par ses divisions internes, cet instance est en vivement critiquée pour son manque de représentativité et d’objectivité manifestés par le contraste saisissant entre un activisme, un volontarisme voué à certains combats, comme la lutte contre le terrorisme, et une inertie regrettable pour d’autres causes qui nécessitent tout autant l’intervention d’un organe supranational doté d’un pouvoir de coercition à l’égard des Etats membres de l’Organisation des Nations unies (ONU). C’est dans ce contexte que le Bureau du Procureur de la CPI a lancé une nouvelle politique visant une utilisation plus judicieuse des ressources limitées de la Cour, pour ne plus connaitre à nouveau un échec aussi retentissant que celui de l’affaire Al-Bachir. Nous verrons cependant que cette politique à des conséquences néfastes sur l’appréciation du seuil de gravité des affaires.

I/ Le crime d’agression : une nouvelle infraction tuée dans l’œuf ?

A – Le rôle prépondérant du Conseil de sécurité dans le constat d’un acte d’agression

En vertu de l’article 15 bis du Statut, « lorsque le Procureur de la Cour pénale internationale conclut qu’il y a une base raisonnable pour mener une enquête, il ou elle doit d’abord s’assurer que le Conseil de sécurité a constaté qu’un acte d’agression a été commis par l’Etat en question » (paragraphe 6). Le paragraphe 8 du même article ajoute qu’en cas de silence du Conseil pendant 6 mois, il revient à la Section préliminaire de la Cour de qualifier l’acte d’agression, permettant ainsi au Procureur de débuter ses enquêtes. Le contenu de l’article 15 bis, parfaite illustration de la real politik, apparait alors comme un compromis entre l’idée d’une CPI étroitement contrôlée et celle d’une Cour indépendante et donc a même de remplir ses missions.

Les négociations ayant conduit à la Conférence de Kampala montrent que la question du rôle joué par le Conseil de sécurité de l’ONU était un sujet sensible et âprement débattu entre Etats opposés à ce qu’un tel pouvoir discrétionnaire soit confié au CS, et d’autres, notamment les membres permanents du Conseil, qui considéraient que ce pouvoir découlait des dispositions de la Charte des Nations Unies. Les articles 24 et 39 de cette Charte disposent en effet que le Conseil détient la « responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale » et a le « pouvoir discrétionnaire » de constater les cas de « menace contre la paix, rupture de la paix ou d’agression ».

Cet argument n’est pas recevable : « résponsabilité principale » ne signifie pas résponsabilité exclusive[3].

Les rédacteurs de la Charte se sont gardés d’établir une liste d’actes sur laquelle le Conseil devait se baser pour qualifier un acte d’agression. Bien au contraire, une confortable marge d’interprétation fut laissée à l’organe exécutif des Nations unies. L’observation de ses résolutions montre un certain malaise lorsqu’il s’agit d’employer la qualification d’agression, puisque cela entraine la désignation d’un agresseur, ce que le Conseil juge peu compatible avec sa mission. Il n’en reste pas moins que certaines qualifications choisies par le Conseil fut très contestables dans certains cas, notamment celui de l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990, ou celui de l’invasion de la République de Corée par la Corée du Nord en 1950, tout deux qualifiés de rupture de la paix, alors que la gravité et l’ampleur de ces événements en faisaient aisément des agressions. Une interprétation encore plus extensive est opérée au sujet des « menaces contre la paix », termes utilisés habituellement par le Conseil pour activer le fameux chapitre VII de la Charte. Outre qu’elle nie la réalité, cette politique contribue à renforcer l’impunité de l’agresseur.

Cette répartition des compétences, ajoutée à la pratique du Conseil en matière d’acte d’agression, ne laisse guère présager une relation fructueuse entre ce dernier et le Procureur de la CPI (la Cour plus globalement). Opérer un changement de politique pour privilégier la qualification d’agression et donc autoriser l’ouverture immédiate d’une enquête par le Bureau du Procureur supposerait de la part du Conseil de faire un grand pas en avant vers la Cour. Cela ne semble guère envisageable au vu du faible soutien offert par le Conseil à la Cour dans l’affaire Al-Bashir. Ce dernier a effet pu voyager dans de nombreux pays sans la moindre atteinte portée à l’inviolabilité que lui offre ses fonctions officielles, bafouant ainsi l’autorité de la résolution 1593 (2005). La crédibilité de la Cour et par voie de conséquence la force de dissuasion du droit international pénal déjà mises à mal par cette libre circulation des Chef d’Etats suspectés d’avoir commis des crimes internationaux est encore battue en brèche par ce délais de 6 mois d’inaction judicaire en cas de silence du Conseil de sécurité.

De plus, les divisions internes entre les membres permanents du Conseil ne risquent pas de favoriser un quelconque consensus sur un constat d’gréssion, comme en attestent les multiples échecs des projets de résolutions portant sur le conflit syrien.

Les conditions d’exercice de la compétence de la Cour pour le crime d’agression ne sont pas les seuls points qui peuvent laisser dubitatif. La nature même du crime le rattache fortement au droit du maintien de la paix, ce qui peut rendre délicat son insertion dans le cadre établi par le Statut de Rome.

B – La difficulté de criminaliser un acte intrinsèquement liée au droit du maintien de la paix

Plusieurs instruments internationaux ont évoqué la notion d’agression: encadrée dans le Pacte de la Société des Nations (1920), mise hors la loi par le Pacte Briand-Kellogg, et solennellement interdite par la Charte des Nations unies (1945). Tous ces textes ont un point commun : ils formulent des règles de comportement encadrant les relations internationales. La Charte des Nations Unies témoigne d’un véritable changement de paradigme en consacrant l’interdiction du recours à la force dans les relations internationales (article 2§4) et en créant un cadre juridique permettant de prendre des mesures graduellement contraignantes contre les Etats récalcitrants (Chapitres VI, VII, VIII). Alors qu’en droit international classique, le principal sujet de droit est l’Etat, le droit international pénal comporte un principe de responsabilité pénale individuelle, dont on ne saurait mieux justifier la place qu’en ces termes : « les infractions en droit international sont commises par des hommes et non pas par des entités abstraites. Ce n’est qu’en punissant les auteurs de ces infractions que l’on peut donner effet aux dispositions du droit international »[4]. C’est sur ce principe que les rédacteurs de l’article 8-bis du Statut se fondent pour criminaliser un acte commis pour le compte d’un Etat, par un individu « effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un Etat »[5].

Un autre facteur rendant compliqué la criminalisation de l’acte d’agression est la nature très particulière du droit établi par la Charte des Nation Unies, qui vise au maintien de la paix et de la sécurité internationale. Qualifier un acte d’agression en vertu de l’article 39 de la Charte, quand bien même cela s’appuierait sur une définition juridique qui vise des individus, est un acte par essence politique car il stigmatise l’action d’un Etat alors désigné agresseur.

Cependant, considérer que la CIJ, organe judicaire principal des Nations Unies, est compétente pour appliquer et interpréter la Charte de cette organisation ne relève pas de l’absurde. Il est malheureux de constater l’excès de prudence de la Cour qui a préféré ne pas froisser des Etats qui peuvent à tout moment retirer leur déclaration d’acceptation de sa compétence, laissant ainsi une fois de plus le droit s’incliner devant la politique.

Enfin, mentionnons ce qui pourrait s’avérer être le défi le plus ardu pour la CPI: considérer que tel acte constitue une agression, alors que certains Etats pourraient y voir l’usage de « leur droit naturel de légitime défense consacré » par l’article 51 de la Charte. Cette disposition est une exception à l’interdiction du recours à la force qui s’applique en cas d’agression armée par un Etat. Dans les années 2000, la doctrine anglo-saxonne puise dans ce droit naturel qui existait avant 1945 pour interpréter extensivement l’article 51 comme autorisant des manœuvres préventives, avant l’exécution d’une attaque. Les Etats partageant cette conception s’octroient en même temps le droit de qualifier quel acte ou quelle situation peut constituer une menace pour leur sécurité, pour « leur existence »[6].

Il n’est pas certain que la CPI adopte cette conception extensive du droit de légitime défense, une conception par ailleurs exclue par la résolution 3314 de l’Assemblée générale des NU (1974), texte repris par les auteurs de l’article 8-bis du Statut de Rome. En effet l’article 2 de cette résolution pose comme critère de l’acte d’agression un principe d’antériorité (« emploi de la force armée en violation de la Charte par un Etat agissant en premier ») peu compatible avec une vague notion de menace imminente laissant une large faculté d’appréciation. L’incertitude plane également sur la volonté du Procureur de la CPI de poursuivre des auteurs d’actes d’agression, avec les implications politiques que nous avons mentionnées, au vu de sa nouvelle politique répressive.

II/ Une recherche constante d’efficience

A – Une courageuse politique engagée le Procureur

En décembre 2014, Fatou Bensouda a demandé au Conseil de sécurité de changer d’approche au sujet du Darfour, situation qu’il a déféré à la Cour par la résolution 1593 (2005), et de lui apporter plus de soutien pour arrêter les suspects, faute de quoi son bureau interromprait les enquêtes sur le Darfour[7]. Rappelons que cette résolution est même allée jusqu’à interdire le financement de la Cour par l’ONU, en contradiction avec l’article 115-b du Statut qui énonce différentes sources de financement des activités de la Cour, dont les fonds accordés par les Nations unies, notamment dans les situations déférées par le Conseil. Le Procureur précisa sa pensée en juin 2015, en annonçant que son bureau allait dorénavant se concentrer ses faibles ressources à d’autres affaires dans lesquelles les enquêtes et poursuites pourront se dérouler dans de meilleures conditions.[8] Cette orientation fut confirmée et développée dans le Strategic plan 2016-2018[9].

L’ultime atome posé par la Cour doit être replacé dans contexte. La Cour ne dispose pas de son propre pouvoir de police, ce qui rend l’arrestation des suspects tributaire de la coopération offerte par les Etats. Cette coopération résulte d’une obligation issue de l’article 86 du Statut pour les Etats parties et de la Résolution 1593 (chapitre VII de la Charte) pour les Etats non parties mais membres des Nations Unies (article 25 de la Charte), Pourtant, 13 requêtes pour non coopération ont été envoyées au Conseil sur le fondement de l’article 87-7 du Statut, et toutes sont restées sans suites.

Concentrer ces ressources sur d’autres affaires implique de refuser de poursuivre des cas déférés par le Conseil. La légalité d’un tel refus a été débattue. L’article 53 du Statut dispose que le Procureur peut ouvrir une enquête s’il trouve raisonnable de croire qu’un crime pour lequel la Cour est compétence à été commis, si l’affaire est admissible et si l’enquête sert « l’intérêt de la justice ». Certains auteurs ont interprété cette dernière expression comme incluant la justice collective, ce qui obligerait le Procureur à enquêter et poursuivre en cas de saisine par le Conseil[10]. Mais quelle est cette justice collective quand l’instance qui en est l’instigatrice est composée en fonction de considérations anachroniques et ne prends pas en compte l’évolution vers une monde multipolaire, ni la perte de territoires chez les anciennes puissances coloniales, ni même son propre élargissement? De plus, cette interprétation irait à l’encontre de l’esprit du Statut. L’article 53, qui renferme cette faculté pour le Bureau du Procureur d’ouvrir une enquête sur saisine du Conseil ou d’un Etat, est le cœur de l’indépendance du Procureur, et plus globalement de la Cour.

Cette politique peut être vu comme une tentative de prendre ses distances avec l’instance politique que représente le Conseil afin d’offrir les gages d’une juridiction classique : impartialité et indépendance. Elle aussi et surtout engagée dans un souci d’efficience et de crédibilité, tirant les leçons de l’affaire du Darfour, qui présente un bilan plutôt laborieux. Messieurs Omar Al-Béchir, Abdel Hussein et Ahmad Arun, trois suspects dans l’affaire du Darfour, continuent d’occuper des fonctions politiques de haut-rang sans être inquiétés, que ce soit au Soudan ou en voyage à l’étranger. M. Ali Kushayb poursuit, lui aussi, ses activités au sein des milices affiliées au Gouvernement soudanais qui opèrent au Darfour, tandis qu’un autre suspect, M. Abdallah Banda, est également toujours en fuite au Soudan.

B – Un rehaussement du seuil de gravité ?

L’article 17 du Statut de Rome traite de l’admissibilité des affaires. Une affaire recevable doit être suffisamment grave (article 17-1§d).

L’affaire Mavi Marmara a récemment fait couler beaucoup d’encre tant au sujet du pouvoir discrétionnaire du Procureur d’ouvrir une enquête que de l’appréciation de ce seuil de gravité.

Les faits se sont déroulés en haute mer le 31 mai 2010 lorsque les forces israéliennes de défense ont intercepté et pris le contrôle de trois navires appartenant à la flottille humanitaire censée apporter des vivres à la population de Gaza, tuant 9 personnes sur le moment même et causant d’autres décès dans les jours qui suivirent. En 2013, la situation fut déférée à la Cour par l’Union des Comores, Etat d’enregistrement de l’un des navires, le Mavi Marmara. Le 6 novembre 2014, le Bureau du Procureur de la CPI décida de ne pas ouvrir d’enquête sur cette situation. Bien que selon ce Bureau, il existait une base raisonnable poussant à croire que des crimes pour lesquels la Cour est compétente aient été commis, la situation déférée ne présenterait pas un degré de gravité suffisante. Le 16 juillet 2016, la Section préliminaire de la Cour, saisie par l’Union des Comores, examina cette décision et demanda au Bureau de reconsidérer sa décision, ce qui fut ensuite confirmé par la Chambre d’appel de la Cour. Cette affaire présente une certaine importance puisque c’est le premier exemple d’un refus d’enquêter de la part du procureur, et donc le premier examen d’une telle décision par la Section préliminaire.

Le silence du Statut sur le seuil de gravité laisse une marge d’interprétation au Procureur qui conforte sa faculté de poursuivre ou non lorsqu’il est saisi par le bais d’une situation déférée par un Etat partie ou par le Conseil de sécurité. Le Procureur a ainsi considéré qu’il n’y avait pas base raisonnable pour croire que des hauts responsables et commandants des forces de sécurité israéliennes soient impliqués dans les crimes allégués, un argument dénué de toute pertinence selon la Chambre d’appel. En 2006, elle avait déjà cassé une décision rendue par la Section préliminaire qui exigeait que les suspects soient des responsables de hauts rangs.

Le Règlement du Bureau du Procureur énonce 4 critères d’appréciation du seuil de gravité : l’ampleur des crimes, leur nature, la manière des les commettre, et leur impact. Tous ont étés examinés de façon erronée selon la Cour.

L’arraisonnage du Mavi Marmara a causé entre 50 et 60 victimes et de nombreuses atteintes à la dignité humaine, des faits suffisants selon les juges pour que le seuil de gravité soit atteint. Les mauvais traitements infligés aux passagers sont constitutifs de cas de torture et de traitements inhumains. La manière de commettre ces crimes procède à l’évidence d’un plan ou d’une politique. Le fait d’intervenir en haute mer et non pas dans les eaux territoriales longeant la bande de Gaza témoigne de la volonté israélienne de ne pas manifester les indices d’un quelconque contrôle de cette zone, ce qui lui conférerait le statut de force occupante conformément au droit international humanitaire[11]. Il n’est nul besoin de s’interroger sur l’impact de cette situation, notamment sur la bande de Gaza, tant sa population a souffert depuis le blocus mis en place par l’Etat hébreux en 2006.

Le fait que le Procureur ait poursuivi dans des situations ayant causé un nombre inférieur de victimes discrédite son argumentation tenant à la gravité insuffisante de l’affaire portée devant elle. Ce n’est certainement pas un hasard si ce premier refus de poursuivre intervient peu de temps après la publication du plan stratégique du Bureau du Procureur qui met l’accent sur le choix rationnel des affaires en fonction des chances de réussites des poursuites. Cette recherche d’efficience laisse à penser que l’affaire Mavi Marmara ne fait pas pour l’instant l’objet de poursuites par crainte de ne pouvoir enquêter et arrêter les suspects convenablement, Israël n’étant pas partie au Statut de Rome et donc pas contrainte de coopérer avec la Cour.

Cette affaire était pourtant l’occasion d’insuffler un nouveau souffle à la Cour en renforçant sa légitimité, elle qui est soupçonnée par l’Union africaine d’être un instrument voué à ne poursuivre que des ressortissants de pays africains. Espérons que la contrainte budgétaire à laquelle la Cour est soumise ne pousse pas son Procureur à revisiter les critères d’admission des affaires en minimisant la gravité d’affaires comme dans celle du Mavi Marmara. Il en va de la force de dissuasion du droit international pénal, un des buts affichés par le Préambule de la Cour.


[1] Pascal, Pensées, Seuil, Paris, 1962, p.64

[2] https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1225&ln=fr

[3] CIJ, Avis consultatif, 20 juillet 1962, certaines dépenses des NU

[4] TRIBUNAL MILITAIRE INTERNATIONAL DE NUREMBERG, Procès des grands criminels de guerre devant le Tribunal militaire international de Nuremberg (14 novembre 1945-1er octobre 1946)

[5] Statut de Rome, article 8-bis §1

[6] CIJ, 8 juillet 1996, avis consultatif, Licéité de la menace ou de l’emploi des armes nucléaires.

[7] https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=stmt-OTP-20th-report

[8] https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=29-06-15-otp-report-unsc

[9] https://www.icc-cpi.int/iccdocs/otp/070715-OTP_Strategic_Plan_2016-2018.pdf

[10] Jens David Ohlin, Peace, Security, & Prosecutorial Discretion, THE EMERGING PRACTICE OF THE INTERNATIONAL CRIMINAL COURT, editions Carsten Stahn et al., 2009

[11] Règlement de la Haye, 1907, article 42

 

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Un Trump à la Maison-Blanche

La semaine dernière Donald J. Trump a été élu 45e président des États-Unis, plongeant son pays et le monde dans l’étonnement le plus complet.

Hormis quelques analystes isolés[1], personne ne s’attendait à une telle victoire. Jusqu’au dernier moment, tous ont cru à la victoire annoncée d’Hillary Clinton. De ce fait, presque personne n’avait sérieusement réfléchi aux implications politiques concrètes de l’arrivée aux affaires d’une administration républicaine sous l’égide d’un personnage défiant toutes les conventions politiques américaines et dont le républicanisme de fraiche date semble plus opportuniste qu’issu de convictions sincères et profondes.

Pourtant, en dépit de cette absence de réflexion sérieuse, la majorité des commentateurs, officiels ou simples particuliers, s’est lancée dans une logorrhée verbale et écrite pour prédire, non pas monts et merveilles mais drames et catastrophes[2]. Aujourd’hui, de nombreuses personnes avouent, aux États-Unis ou ailleurs, avoir « peur » de ce que les quatre années à venir réservent.

Aussi semble-t-il utile et pertinent de remettre la situation en perspective, à partir des quelques éléments aujourd’hui à disposition et des précédents historiques qui peuvent s’avérer utiles à notre réflexion.

Sur quels éléments se fonder pour mener à bien une telle analyse et soutenir les conclusions qu’il sera opportun de tirer.

Le premier de ces éléments est, en toute logique, le programme électoral proposé par le candidat Trump, lors de l’année et demie qu’il a passée en campagne, pour la présidence des États-Unis. Ce programme est, de l’aveu général, bien moins fourni que ne l’était celui de sa concurrente. De plus, il ne semble pas que le candidat Trump ait, dans ses idées, réellement tenu compte de ce qu’un président des États-Unis peut vraiment faire et ce pour quoi il ne peut qu’espérer être suivi par le Congrès. Voilà pourquoi on peut trouver, pêle-mêle, dans ses propositions[3] :

  • Un amendement constitutionnel limitant le nombre de mandats pour les élus du Congrès ;
  • Un gel partiel des embauches dans l’État fédéral ;
  • La renégociation du traité de l’ALENA et de l’adhésion des États-Unis à l’OMC ;
  • Le retrait des négociations du TPP[4];
  • La suspension des paiements effectués aux programmes climatiques de l’ONU ;
  • L’annulation de tous les ordres exécutifs « inconstitutionnels » pris par Barack Obama ;
  • L’expulsion de deux millions d’immigrants illégaux coupables d’actes criminels, suivie de celle de tous les autres immigrants illégaux aux États-Unis ;
  • Le renforcement drastique du contrôle des réfugiés issus de zones où le terrorisme prolifère ;
  • La suppression et le remplacement de l’ « Obamacare » ;
  • Des baisses d’impôts de 35% pour les classes moyennes et la réduction du taux d’impôt sur les sociétés, de 35 % à 15% ;
  • La construction d’un mur à la frontière avec le Mexique ;
  • La préservation des programmes Medicare et Medicaid ;
  • Le rétablissement de la loi Glass-Steagall qui séparait les activités de banque de dépôt et les activités de banque d’investissement ;
  • Une nouvelle approche des relations internationales ;
  • La nomination de juges conservateurs à la Cour Suprême ;

Sans même s’attarder sur le caractère potentiellement nocif ou illogique de certaines des mesures proposées ci-dessus, force est de constater qu’il sera institutionnellement très difficile pour le président Trump de tenir tous les engagements du candidat Trump. Le leader de la majorité républicaine au sénat, Mitch McConnell a d’ores et déjà indiqué que la limitation du nombre de mandats ne se ferait pas[5]. Le plan fiscal proposé depuis des années par les républicains prévoit certes de nouvelles baisses d’impôts, mais aussi des coupes claires dans le budget des prestations sociales[6]. Quant’au rétablissement de la loi Glass-Steagall, il fut refusé par démocrates et républicains au plus fort de la crise de 2008-2009[7], il est douteux que le congrès à la majorité républicaine renouvelée accepte de réinstaurer une loi emblématique du New Deal démocrate des années 1930.

En termes de politique étrangère, domaine où le président des États-Unis dispose d’une plus grande liberté d’action, les changements pourraient être de plus grande ampleur[8]. Si l’on se fie aux déclarations du candidat Trump, le président Trump ne garantirait plus automatiquement la sécurité des membres de l’OTAN ou des alliés asiatiques des États-Unis. L’accord sur le programme nucléaire iranien serait renégocié, et l’implication américaine au Moyen-Orient serait considérablement révisée. Ainsi, le président Trump ne serait pas opposé à s’entendre franchement avec la Russie pour neutraliser l’organisation État Islamique avant de retirer les trouves américaines de la région. Le candidat Trump, dans le même ordre d’idées vis-à-vis de la Russie, a exprimé de l’admiration pour Vladimir Poutine et souhaiterait voir la Russie devenir un partenaire sur des sujets d’intérêt commun et non plus juste un adversaire idéologique.

Le contraste est flagrant avec l’attitude que le président Trump adopterait vis-à-vis de la Chine. En tant que candidat il a proposé que la Chine soit étiquetée comme manipulatrice de devises, en raison du taux de change artificiellement bas du Yuan par rapport au dollar. Il serait aussi envisagé de mettre en place des droits de douane élevés sur tous les produits importés de Chine. Le candidat Trump a également indiqué qu’il considérait la construction d’îlots artificiels en Mer de Chine du Sud comme des « actes hostiles » vis-à-vis des États-Unis et a proposé un déploiement naval d’importance dans la région.

De facto, si Donald Trump cherchait à appliquer son programme, toutes choses égales par ailleurs, c’est-à-dire dans une situation où l’ensemble des acteurs nationaux et internationaux qui auront à interagir avec lui attendraient sagement que les premières mesures soient annoncées pour réagir, il serait extraordinairement complexe de réussir à tout mettre en œuvre, en la forme comprise par une majorité de personnes pendant la campagne. Or tous les acteurs concernés ont leurs propres idées, leurs propres agendas. Pour sa part, Donald Trump ne dispose pas, au contraire d’Hillary Clinton, de décennies d’expérience dans le fonctionnement du gouvernement fédéral. Les premiers compte-rendus de sa rencontre avec Barack Obama le 10 novembre dernier évoquent un Donald Trump surpris par l’ampleur de ses nouvelles fonctions et des responsabilités qu’elles impliquent[9]. Quand bien même le nouveau président serait bien entouré qu’il passera plusieurs mois à apprendre à faire son nouveau travail.

Nous pourrions presque dire qu’une combinaison d’Hillary Clinton et du programme Trump serait infiniment plus dangereuse que la combinaison constituée par Donald Trump et son programme politique. Partant, en toute vraisemblance, avec la meilleure volonté du monde, Donald Trump finira par décevoir ses électeurs, et il est tout aussi certain que quoi qu’il fasse ou presque, ses critiques trouveront dans son action matière à justifier leurs craintes. Pour autant, certains pourront objecter que Donald Trump ayant déjoué tous les pronostics électoraux pourrait aussi surprendre quant’aux résultats qu’il voudra obtenir. Comment évaluer ce que serait son degré de volonté effectif dans l’application de son programme ?

Le fait est que Donald Trump est un personnage avec de multiples facettes. Nul ne peut nier qu’il a mené une campagne dépourvue de toute bienséance et de toute retenue. Son message à l’Amérique et au Monde a été tour à tour raciste, misogyne, xénophobe, et violent. Il ne s’est soucié à aucun moment de plaire ou de déplaire. De son propre aveu, il aurait pu abattre un passant dans la Ve avenue à New York sans que cela n’affecte son succès électoral[10]. Pour autant, l’aspect bouffon, clownesque et clivant du personnage n’en constitue pas la totalité. De l’aveu de tous ceux qui l’ont côtoyé de près et travaillé avec lui, parfois pendant des années, Donald Trump est un homme d’une complexité irréductible aux caricatures et aux parodies de la campagne électorale[11]. Quoique clown, il s’avère aussi être un homme d’affaires impitoyable et rusé, qui a su faire croitre et préserver l’empire immobilier hérité de son père, qui pèse aujourd’hui plusieurs milliards de dollars[12]. Si pour beaucoup ce n’est qu’un héritier, il faut rappeler que les héritiers réussissent plus souvent à dilapider la fortune familiale qu’à la faire grandir.

Enfin, il importe aussi de rappeler qu’il n’est pas donné à tout le monde, même aux États-Unis, d’entrer en politique sans la moindre expérience préalable et de remporter l’élection suprême. Ronald Reagan, si souvent réduit en Europe à l’image de l’acteur devenu président, avait été gouverneur de Californie (1967-1971 ; 1971-1975) et deux fois candidat aux primaires présidentielles du parti républicain (1968 et 1976). Autrement dit, quand il est devenu président en 1980, il avait autant sinon plus d’expérience que Bill Clinton ou Georges W. Bush. Il est d’ailleurs intéressant de remarquer que pour la deuxième fois consécutive, le peuple américain a porté à la Maison-Blanche le candidat qui avait le moins d’expérience. En effet, en 2008 Barack Obama n’avait été que sénateur dans l’Illinois pendant sept ans et sénateur de l’Illinois pendant trois ans. Son adversaire, John McCain était pour sa part un vétéran décoré de la guerre du Vietnam et sénateur de l’Arizona depuis vingt et un ans.

En vérité nul ne peut prédire exactement ce que le président Trump fera à partir du moment où il sera entré en fonctions. D’ici au vingt janvier prochain, rien ne devrait changer dans la politique des États-Unis puisque Barack Obama est toujours en poste. Mais bien présomptueux est celui qui peut prétendre savoir ce qui se passera après cette date. Il est indubitable que Donald Trump cherchera à mettre en œuvre une partie de son programme. Les premiers signes semblent indiquer qu’il ne sera pas aussi radical que prévu[13], mais ces signes ne sont que des paroles de président élu et non des actes de président en fonction. Le cycle médiatique contemporain est si rapide, si impitoyable, que très rapidement ce qui aura été dit, voire fait, pendant cette transition sera oublié. Voilà pourquoi il serait plus logique, pour tous ceux qui s’opposent à Donald Trump, de préparer ce que pourront être leurs actions et leurs réactions à partir du 21 janvier, plutôt que de manifester et de vilipender.

Du reste, quels que soient les points de programme qui seront traités en priorité, le hasard des évènements fait que rien ou presque ne se passera comme prévu. Il serait de ce fait vain de prétendre donner des conseils ou des avertissements trop précis. En 2007, dans son Memo to the President-Elect, l’ancienne secrétaire d’état, Madeleine Albright écrivait : « When I was first a professor at Georgetown, I criticized public officials for failing to make perfect decisions. When I became secretary of state, I met with professors who blamed me for not making perfect decisions. In managing world affairs, there is an enormous gap in perspective between the theorist, however sophisticated, and the practitioner. Even those of us who have previously served often forget how complicated the top jobs are.”[14] (P.103)

Nota Bene : Le sujet que je viens de traiter étant particulièrement sensible, je tiens à faire une mise au point sur mes opinions personnelles. Je n’ai jamais, à aucun moment, soutenu Donald Trump ou considéré que son accession à la Présidence des États-Unis serait une bonne chose. Il y a neuf ans, lors des primaires démocrates de 2008, j’ai acquis la conviction qu’Hillary Clinton aurait été une excellente présidente des États-Unis. Ni les huit années d’administration Obama, ni la campagne électorale de 2016 ne m’ont fait changer d’avis.

En revanche, ma longue fréquentation des livres d’histoire m’a convaincu que les hommes et les systèmes politiques ne sont, le plus souvent, susceptibles que de changements progressifs à la marge. Même dans une époque ultra-médiatisée comme la nôtre, droguée à l’immédiateté et au direct médiatique, les paroles n’ont, en général, d’importance que sur le court-terme, tandis que les actes sont seuls porteurs de conséquences réelles. Voilà pourquoi je juge vain de condamner par avance un homme qui, quels que puissent être ses excès, se retrouve à devoir bientôt exercer l’une des charges les plus importantes du monde contemporain.

Raphaël Mc Feat

[1] Cf. http://www.medelu.org/Les-7-propositions-de-Donald-Trump

[2] Cf. http://www.spiegel.de/international/world/donald-trump-election-win-means-instability-for-the-world-a-1120464.html et http://www.economist.com/news/briefing/21709998-seven-decades-america-has-been-guarantor-global-order-it-may-now-become-force

[3] Cf. https://www.donaldjtrump.com/positions

[4] Le Partenariat Trans-Pacifique

[5] Cf. http://www.gopusa.com/mitch-mcconnell-no-interest-in-term-limits-for-congress/

[6] Cf. http://www.bloomberg.com/politics/articles/2016-11-14/behind-gop-unity-trump-s-plans-could-be-stymied-by-fiscal-hawks et https://www.washingtonpost.com/news/powerpost/wp/2016/11/11/is-paul-ryan-already-eyeing-medicare-cuts/

[7] Cf. https://en.wikipedia.org/wiki/Glass–Steagall_in_post-financial_crisis_reform_debate

[8] Cf. http://www.economist.com/news/united-states/21709565-hillary-clintons-foreign-policy-would-be-similar-barack-obamas-donald-trumps-would-be

[9] Cf. http://www.latimes.com/politics/la-na-pol-obama-trump-20161114-story.html

[10] Cf. https://www.theguardian.com/us-news/2016/jan/24/donald-trump-says-he-could-shoot-somebody-and-still-not-lose-voters

[11] Cf. http://www.lefigaro.fr/vox/monde/2016/10/07/31002-20161007ARTFIG00332-donald-trump-et-la-colere-populaire-americaine-le-dessous-des-cartes.php

[12] Cf. https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2016/02/29/the-myth-and-the-reality-of-donald-trumps-business-empire/

[13] Cf. http://www.nytimes.com/2016/11/11/us/politics/donald-trump-transition.html

[14] Cf. Madeleine K. ALBRIGHT, Memo to the President-elect, HarperCollins, New York, 2008, p. 103.

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Comprendre l’intervention française dans la BSS : de la crise sahélo-saharienne à l’opération Barkhane

 Comprendre l’intervention française dans la BSS : de la crise sahélo-saharienne à l’opération Barkhane

Par Jean-Valère Baldacchino, spécialiste en géopolitique, le 9 novembre 2016.

Dans les domaines de la gouvernance et de la sécurité, le début du XXIe siècle a été marqué notamment par la défaillance de nombreux États dans l’exercice de leur souveraineté. Ces défaillances affectent principalement l’Afrique, en particulier les pays du Sahel. Cette région de l’Afrique est une bande qui marque la transition entre le Sahara au Nord et les savanes au Sud. Elle s’étend de l’Atlantique à l’Ouest, à la mer Rouge à l’Est.

La zone est aujourd’hui d’une grande instabilité. Cette situation représente un danger majeur aussi bien pour le continent africain que pour l’Europe, et par conséquent aussi pour la France (I).

Face à l’importance des trafics et à la sanctuarisation de la zone par des groupes armés djihadistes tel AQMI, les pays du Sahel ont décidé d’apporter une réponse commune pour endiguer ces fléaux qui menacent l’équilibre régional. Ils ont demandé l’aide de la France qui, impactée par la situation, a répondu favorablement en déclenchant l’opération Barkhane – elle couvre la bande sahélo-saharienne (BSS) et elle est le continuum de l’opération Serval qui ne visait, elle, que le Mali (II).

I – L’AFRIQUE ET LA FRANCE MENACÉES

 Des menaces graves dues aux « risques de la faiblesse »

Le Livre blanc 2013[1] définit les « risques de la faiblesse »[2]. Ils apparaissent lorsque « Les États se révèlent incapables d’exercer leurs responsabilités régaliennes »[3].

Les risques de la faiblesse sont prégnants en Afrique et particulièrement dans les pays traversés par la BSS. Les vulnérabilités des États dits « faillis »[4] se développent. Ce sont des États qui ont une gouvernance administrative, économique et politique faibles, propices au développement de multiples facteurs de déstabilisation : expansion de l’islamisme, accroissement des trafics, banditisme, terrorisme… Ces divers phénomènes interagissent entre eux. Ils se superposent à des faiblesses politiques et institutionnelles locales et régionales.

La menace que l’on qualifie trop rapidement de terroriste cache en fait une réalité plus complexe. Les réseaux criminels et terroristes ne visent pas les mêmes objectifs mais développent des alliances[5]. Les groupes rebelles font appel aux criminels pour se financer ; ces derniers se rapprochent des groupes terroristes pour sécuriser des lieux qui leur permettent d’acheminer des marchandises illicites. La BSS constitue un espace majeur pour ce type de collaboration. Cette situation explique que des organisations criminelles prennent part aux revendications religieuses et territoriales de mouvements rebelles.

De la situation de faiblesse des États découle aussi des conflits communautaires non maîtrisés. De nombreuses difficultés de cohabitation existent entre différents groupes culturels et religieux. Par exemple, entre éleveurs peuls et cultivateurs dogons au Mali (les uns cherchent des pâturages pour leurs animaux, les autres défendent leurs terres).

Enfin, il faut relever une expansion de l’islam radical sous l’impulsion principalement du prosélytisme wahhabite[6]. Le poids croissant du facteur religieux présente un risque majeur, celui de l’instrumentalisation confessionnelle des conflits.

Des menaces transfrontalières

Ces menaces sont transfrontalières. Elles sont par conséquent un facteur de déstabilisation majeur des États de la BSS.

Elles sont transfrontalières du fait de l’absence de maîtrise et de contrôle des frontières. La porosité extrême des frontières demeure le grand problème dans le Sahel[7]. Par exemple, la frontière séparant le Mali et le Burkina Faso, longue de 500 kilomètres, est presque dépourvue de postes frontières. L’absence de surveillance est mise à profit par les groupes armés terroristes ou rebelles pour leurs trafics et l’installation de leurs bases.

De plus, les frontières étatiques regroupent rarement celles des zones ethniques, ce qui complique la gestion des tensions entre les différents groupes culturels et religieux et peut régionaliser d’éventuels affrontements.

Enfin, l’existence de bases rebelles aux frontières renforce les menaces transfrontalières. Des groupes armés peuvent par exemple aisément opérer dans un pays depuis un autre.

Carte n°1 : Exemple de menace transfrontalière due à la faiblesse des États du Sahel : AQMI [8]

Par exemple, rebaptisé en mars 2015 « État islamique en Afrique de l’Ouest », le groupe Boko Haram multiplie les opérations meurtrières au Nigeria et au Tchad. Dans le nord du continent, l’Organisation de l’État islamique (OEI) poursuit sa progression en Libye et organise des attaques contre des zones touristiques. De son côté, Al-Qaida au Maghreb islamique (AQMI), déjà très actif au Mali, a revendiqué l’attentat contre l’hôtel Splendid à Ouagadougou (Burkina Faso), le 15 janvier 2016.[9]

La France menacée

Le livre blanc de 2013 précise, au sujet des « risques de la faiblesse » : « Un État qui ne contrôle plus ses frontières et son territoire peut devenir un sanctuaire pour des groupes criminels, un espace de transit des trafics, ou une base arrière de groupes terroristes permettant à ceux-ci de développer leur action à grande échelle. Alimentant la criminalité et les mouvements rebelles dans les zones où elles se développent, ces activités peuvent être à l’origine de conflits interétatiques. L’ordre international requiert de chaque État qu’il assure la garde du territoire sur lequel il exerce sa souveraineté non seulement pour le compte de son peuple, mais aussi pour celui de la communauté internationale. »[10] Ceci est bien le cas du Sahel vis-à-vis de l’Europe et par conséquent de la France.

En effet, il existe un risque réel de voir se constituer un vaste territoire de narcoterroristes islamistes au nord de l’Afrique. Ce sanctuaire pourrait être une base arrière pour des attaques terroristes massives en Europe. En effet, les islamistes considèrent les pays occidentaux comme des ennemis naturels en raison de leur politique étrangère à l’égard du monde arabo-musulman (exploitations des ressources, interventions armées, présence militaire) ou du passé colonial. Au premier rang de ces pays se trouve la France.

Carte n°2[11]

TÉTART Frank, Grand Atlas 2014, Autrement, 2013.

TÉTART Frank, Grand Atlas 2014, Autrement, 2013.

Comme on peut le voir sur cette carte illustrant l’exemple précis de la zone d’action d’AQMI dans la BSS, et notamment traitant de son trafic de drogues, les organisations de narcotrafiquants sahéliens sont souvent la dernière étape pour l’acheminement de la drogue vers l’Europe et la France.

Enfin, la déstabilisation de la BSS menace des milliers de ressortissants français qui y sont présents. La France se doit de les protéger. Elle doit aussi conserver ses liens économiques avec les États sahéliens et défendre, notamment, ses intérêts énergétiques. Le Niger, la Mauritanie et le Mali sont les principaux pays du Sahel ayant une réelle importance pour la France d’un point de vue énergétique[12]. Par exemple au Mali, le déclenchement de l’opération Serval ne peut se résumer à des enjeux d’ordre politique et sécuritaire. La France importe du Niger 20% de l’uranium nécessaire au fonctionnement de ses centrales nucléaires. Ce pays est l’un des cinq premiers producteurs mondiaux d’uranium, et l’entreprise française Areva est l’actionnaire principal des deux entreprises qui exploitent les principaux gisements miniers du pays.

II – L’OPÉRATION BARKHANE : UNE OPÉRATION RÉGIONALE DANS LA BANDE SAHÉLO-SAHARIENNE

Carte n°3[13]

Le G5 Sahel

Créé en février 2014, le G5 (pour « Groupe des 5 pays ») des pays du Sahel est né de la collaboration des chefs d’État du Mali, du Niger, de la Mauritanie, du Burkina Faso et du Tchad.

Ce G5 Sahel est un cadre institutionnel de coordination et de suivi de la coopération régionale, destiné à mettre en lien les politiques de développement et de sécurité de ses membres. L’idée est de privilégier des projets socio-économiques dans des zones grises propices au développement du terrorisme.

Ces pays ont donc décidé d’apporter une réponse régionale et coordonnée aux défis sécuritaires, ainsi qu’aux menaces que font peser sur eux les groupes armés terroristes. Dans ce cadre, ils ont manifesté leur volonté de conduire leur action aux côtés de la France considérée comme « un partenaire stratégique ayant toujours soutenu les pays du Sahel dans leurs actions de lutte contre le terrorisme »[14].

C’est dans ce cadre que les chefs d’état-major des cinq pays du G5 se sont réunis à Niamey, le 9 avril 2014 et ont invité le général d’armée Pierre de Villiers, chef d’état-major des armées françaises, marquant ainsi la place particulière de la France.

Carte n°4[15]

Une mutualisation des moyens et une approche stratégique globale[16]

Barkhane est l’opération française dans le Sahel. Elle débute le 1er août 2014. Elle collabore avec le « G5 Sahel » regroupant les pays les plus touchés par les mouvements terroristes présents dans la BSS.

L’opération mutualise des moyens jusqu’alors dévolus à des opérations distinctes (Serval au Mali déclenchée en 2013 et Épervier au Tchad déclenchée en 1986). De plus, elle adopte une approche stratégique globale d’engagement dans la région.

Le 26 mai 2016 est mis en place un partenariat stratégique autour de 3 piliers. Le premier se fonde sur des comités de coordination opérationnelle réguliers. Le deuxième repose sur l’adoption d’un document conjoint de coordination interalliée. Le dernier pilier consiste en la réalisation d’opérations conjointes transfrontalières.

Les missions

Barkhane mène trois types d’actions : elle appuie les forces armées des pays partenaires de la BSS ; elle renforce la coordination des moyens et actions militaires internationaux (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation du Mali ou « MINUSMA » ; European Union Trainig Mission in Mali ou « EUTM » – mission de formation de l’Union européenne au Mali) ; elle empêche la reconstitution de zones refuges terroristes dans la région.

Les effectifs et le dispositif

L’opération Barkhane engage environ 3 500 militaires français. Elle est commandée par le Général de division Xavier de Woillemont. Il opère depuis un poste de commandement interarmées de théâtre unique stationné à N’Djamena (Tchad).

Le volet terrestre de Barkhane est essentiellement armé par 2 groupements tactiques-désert. Ils s’articulent autour de N’Djamena et Gao. À partir de ces points d’appui permanents et afin d’agir dans les zones les plus reculées, des détachements sont également déployés : sur des plateformes désert-relais comme Tessalit ou Kidal au Mali ; sur des bases avancées temporaires comme à Madama ou à Aguelal au Niger, où stationnent des détachements qui effectuent des patrouilles et des opérations en appui des armées nigériennes.

Au Mali, la force dispose de 2 détachements de liaison et d’appui opérationnel (DLAO) qui assurent une mission au profit de la MINUSMA et des FAMa (Forces Armées Maliennes).

Le volet aéroterrestre détient un rôle essentiel. Il confère à la force souplesse et capacités d’élongation indispensables pour prendre l’ascendant sur l’adversaire et s’affranchir des distances. Il est doté de 17 hélicoptères.

Le volet aérien de l’opération repose sur deux bases principales, une à Niamey (Niger) et une autre à N’Djamena (Tchad). L’emplacement de ces plateformes aériennes et la présence d’avions ravitailleurs permettent aux chasseurs de se rendre rapidement en tout point de la BSS. 4 Mirage 2000 D sont actuellement engagés au Sahel.

Bilan et perspective

Barkhane compte à ce jour plus de 200 opérations. Au bilan, se sont 200 terroristes mis hors de combat, mais aussi plus de 200 tonnes d’armes saisies ou détruites et une cinquantaine de formations conduites par les DLAO[17].

A priori, l’action française s’avère efficace mais semble devoir perdurer. En effet, il sera difficile de mettre fin à la menace terroriste sur le court terme. Les pays de la BSS font partie des moins avancés, la poussée démographique y est importante, le système éducatif et sécuritaire est en faillite. Cette situation est propice à la criminalité et au recrutement terroriste, d’autant plus que la région fait face à une influence grandissante de courants islamiques radicaux (wahhabisme notamment). De plus, la nature du terrain autant que l’aspect transfrontalier de la menace rendent la traque des groupes armés terroristes (GAT) complexe et longue. Plusieurs d’entre eux restent aujourd’hui actifs.

Avec ses alliés du G5, la force Barkhane poursuit ses opérations contre les GAT et cherche notamment l’attrition de leurs flux logistiques afin d’entraver leur liberté de manœuvre. Le retrait, à court terme, du dispositif militaire en place n’est pas envisagé, il risquerait de déstabiliser rapidement l’ensemble de la région.

[1] Livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale 2013, La documentation française, 2013.

[2] Ibid., p. 39.

[3] Ibid.

[4] GAULME François, « États faillis, États fragiles : concepts jumelés d’une nouvelle réflexion mondiale », Politique étrangère, 1/2011, pp.17-29.

[5] ABDERRAHMANE Abdelkader, « Terrorisme et trafic de drogues au Sahel », lemonde.fr, 19.07.2012.

[6] Wahhabisme : doctrine islamique de Mouhammad ibn Abd al Wahhab (1703-1792). Promoteur d’un islam rigoriste fondé sur une lecture littérale du Coran et des hadiths. Il insiste sur la nécessité de revenir aux textes sacrés et de limiter la part humaine dans le jugement. Ses disciples prônent l’application de la Chari’a dans tous les domaines. (SFEIR Antoine (dir.), Dictionnaire du Moyen-Orient, Bayard, 2011, pp. 872-873)

[7] Interview de Jean-Paul Laborde (secrétaire général adjoint des Nations unies à la direction exécutive du comité contre le terrorisme) par Maurin Picard, lefigaro.fr, 26.07.2013.

[8] https://afriquesociologie.com/2016/03/14/le-sahel-entre-deux-feux-djihadistes/

[9] Ibid.

[10] Livre blanc sur la Défense et la sécurité nationale 2013, p. 39.

[11] TÉTART Frank, Grand Atlas 2014, Autrement, 2013.

[12] Interview d’Emmanuel Grégoire (directeur de recherche à l’Institut de recherche pour le développement), par Angela Bolis, lemonde.fr, 31.01.2013.

[13] http://www.defense.gouv.fr/operations/sahel/actualites/lancement-de-l-operation-barkhane

[14] « BSS : participation du CEMA au G5 du Sahel », defense.gouv.fr, 11.04.2014.

[15] http://www.defense.gouv.fr/operations/sahel/dossier-de-presentation-de-l-operation-barkhane/operation-barkhane

[16] « Opération Barkhane », defense.gouv.fr, 10.10.2016.

[17] Ibid.

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La profonde modification du paysage des poursuites des violences sexuelles en période de conflit armé par le travail des tribunaux ad hoc.

La profonde modification du paysage des poursuites des violences sexuelles en période de conflit armé par le travail des tribunaux ad hoc

par Laureen Bokanda-Masson*
*Diplômée d’un master en droit international, Européen et Comparé de l’Université de Toulouse, elle a également étudié à l’Université College of Dublin et la Maastricht University. Spécialisée en protection des droits de l’Homme et ancienne stagiaire de l’association Sherpa, elle prépare actuellement l’examen d’entrée à l’école d’avocat de Paris.

A l’occasion du soixante dixième anniversaire du procès de Nuremberg, Loretta Lynch, la Procureure Générale américaine, déclarait que la reconnaissance et la poursuite du viol comme crime de guerre était le développement le plus important du droit international depuis le procès des criminels de guerre nazis.[1] Cette affirmation paraît parfaitement explicitée par le travail de la justice internationale et le premier verdict de la Cour Pénale Internationale (CPI), qualifiant des viols de crimes de guerre, rendu en mars dernier.[2] Pour autant la reconnaissance et les poursuites des crimes de violences sexuelles ne sont pas des phénomènes apparus au XXème siècle. En effet, le droit international condamne depuis des siècles les violences sexuelles en période de conflits armés. Dès lors pourquoi une telle affirmation ? Parce que les violences sexuelles reconnues et condamnées par le droit coutumier depuis des siècles étaient communément considérées comme un simple butin de guerre ou des exactions commises de façon aléatoire par des individus isolés et restaient, par conséquent, majoritairement impunies jusqu’aux années 90.

Le Tribunal de Tokyo a, il faut le souligner, condamné les généraux Toyoda et Matsui pour les violations des lois et coutumes de guerre commises par les soldats sous leur commandement. Le jugement condamne, entre autres crimes, les actes de viols et violences sexuelles perpétrés sur une vaste échelle à Nankin. Quant au Tribunal de Nuremberg, bien que le viol était expressément qualifié de crime contre l’Humanité,[3] aucune poursuite n’a été engagée sur ce fondement pas plus que le jugement n’y fait référence. Ainsi alors que toutes les forces armées ont été accusées de viols massifs lors de la seconde guerre mondiale, ni le Tribunal de Nuremberg ni le Tribunal de Tokyo n’a condamné les auteurs de ces actes.

Le viol et les violences sexuelles sont pourtant considérés par le droit coutumier comme des pratiques inacceptables en temps de guerre depuis des siècles, tel qu’illustré par le procès de Peter Von Hagenbach condamné dès 1474 pour meurtres et viol de personnes civiles. Aussi, si la reconnaissance et la poursuite des crimes sexuels sont parmi les développements principaux de la justice pénale internationale contemporaine, il ne s’agit pas de phénomènes nouveaux.

Il est indéniable que l’arsenal juridique s’est renforcé depuis le procès de Nuremberg, à commencer par l’adoption des Conventions de Genève et des Protocoles additionnels protégeant notamment les civils et les femmes contre toute atteinte à l’honneur ou à la pudeur.[4] Et Il faut également souligner la prise de conscience de la scène internationale de l’utilisation des violences sexuelles comme tactique de guerre et de l’impunité des auteurs, notamment illustré par l’adoption de diverses résolutions des Nations Unies.[5] Toutefois, l’affirmation de la Procureure Générale américaine prend véritablement tout son sens sur le plan jurisprudentiel.

Les poursuites des crimes de violences sexuelles ont effet connu un formidable essor par le travail des tribunaux ad hoc, permettant aux poursuites de ces crimes de posséder aujourd’hui une empreinte beaucoup plus solide dans le domaine des infractions pénales internationales. Dans le contexte des conflits armés des années 90 et poussée par une reconnaissance des violences sexuelles comme « arme de guerre »,[6] la qualification de crime de guerre ou crime contre l’Humanité des actes de violence sexuelle est explicitement visée dans les statuts des juridictions pénales internationales.[7] Ces qualifications incluses dans les statuts et les actes d’accusation, les tribunaux ad hoc vont opérer un véritable travail de définition et d’interprétation des instruments internationaux pour mieux reconnaître la notion de violence sexuelle auparavant dépourvue de définition légale.

Le Tribunal Pénal International pour le Rwanda (TPIR) considère pour la première fois le viol et les violences sexuelles comme constitutifs d’actes de génocide dans l’affaire Akayesu.[8] Le Tribunal définit le viol comme « une invasion physique de nature sexuelle commise sur la personne d’autrui sous l’empire de la contrainte. L’agression sexuelle, dont le viol est une manifestation, est considérée comme tout acte de nature sexuelle commis sur la personne sous l’empire de la contrainte ».[9] Le TPIR retient une acception large des violences sexuelles pouvant consister en tout acte sexuel contraint y compris en l’absence de contact physique. Le Tribunal justifie sa position en considérant que le viol constitue « une forme d’agression et qu’une description mécanique des objets et des parties du corps qui interviennent dans sa commission ne permet pas d’appréhender les éléments essentiels de ce crime ».[10] Prenant en compte les effets de ces actes, le Tribunal effectue un parallèle entre la torture et le viol, tous deux utilisés « à des fins d’intimidation, de dégradation, d’humiliation, de discrimination, de sanction, de contrôle ou de destruction d’une personne »[11] Le jugement se fonde ainsi sur des instruments juridiques antérieurs à la création du TPIR. La Convention contre la torture n’énumérant pas d’actes précis mais mettant l’accent sur le cadre de la violence et ses effets, le viol peut être assimilé à une forme de torture au sens où il constitue similairement une atteinte à la dignité et à l’intégrité physique, tombant par conséquent sous le coup de l’article 3 commun aux Conventions de Genève.

Dans la lignée du TPIR, le Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) procède à un travail de définition et d’interprétation, notamment dans ses jugements Celebici, Furundzija et Delalic. L’affaire Delalic, reprend la définition du viol énoncée dans l’affaire Akayesu et considère le viol comme un « acte abject portant atteinte au plus profond de la dignité humaine et de l’intégrité physique ».[12] Mais le véritable tournant jurisprudentiel est intervenu avec l’affaire Furundzija. Les poursuites dans cette affaire concernaient exclusivement des sévices sexuels et démontrent que ces actes peuvent à eux seuls constituer des crimes passibles de poursuites, sans qu’il soit nécessaire de se fonder sur la notion de torture ou d’esclavage. En effet, selon le Tribunal, « les règles du droit pénal international répriment non seulement le viol mais aussi toute violence sexuelle grave qui ne s’accompagne pas d’une véritable pénétration. Il semblerait que sont interdites toutes les violences sexuelles graves qui portent atteinte à l’intégrité physique et morale de la personne et qui sont infligées au moyen de la menace, de l’intimidation ou de la force, d’une façon qui dégrade ou humilie la victime ».[13] Dans cette affaire, le TPIY précise que si le viol est expressément qualifié de crime contre l’Humanité dans les statuts, les actes de violences sexuelles peuvent également constituer de graves infractions aux Conventions de Genève et des violations des lois et coutumes de la guerre. Après un examen de la jurisprudence antérieure et des législations nationales, au vu du manque de définition légale de la violence sexuelle, [14] le TPIY pose les éléments objectifs du viol avec pour condition première son caractère coercitif.[15]

Une lecture progressive des conventions internationales a donc permis au TPIR et au TPIY de définir la notion de violence sexuelle et de l’élargir par une prise en compte du contexte de ces violences comme de leurs effets. Une acception large des crimes de violence sexuelle est ainsi retenue, qui loin de se limiter au viol inclue tous les actes d’agression sexuelle. La définition jurisprudentielle et statutaire des violences sexuelles permet ainsi de parer à une interprétation limitative de la notion quant à l’acte de violence commis mais également quant au genre de la victime.[16] Si les cas de violences sexuelles sont souvent associés aux droits des femmes, le droit pénal international retient une définition détachée du genre de la victime,[17] tel qu’illustré par l’affaire Tadic, le premier procès pour violences sexuelles contre des hommes.

La décision de mars dernier de la CPI dans l’affaire Bemba, engageant une nouvelle fois la responsabilité d’un supérieur hiérarchique pour des actes de violences sexuelles, est la première décision de la Cour traitant le viol comme un crime de guerre et un crime contre l’Humanité. La CPI a étendu la notion de crime contre l’Humanité pour y inclure, en cas de généralisation et systématisation, le viol, l’esclavage sexuel, la prostitution forcée, la grossesse forcée ou la stérilisation forcée. De même, la notion de crime de guerre peut désormais être retenue pour toute autre forme de violence sexuelle constituant une infraction aux Conventions de Genève ou une violation grave de l’article 3 commun. Le jugement Bemba, se fondant sur les qualifications retenues dans le Statut de Rome, reprend la définition des violences sexuelles apportée par le jugement Akayesu et confirme la criminalisation de ces actes quelque soit le sexe de l’auteur ou de la victime.[18] Ce jugement en adéquation avec l’interprétation dynamique des instruments internationaux des tribunaux, possède pour valeur essentielle de cimenter le travail des tribunaux ad hoc quant à la poursuite des crimes sexuels et l’imputabilité des auteurs et responsables.

Si un problème de sanction sociale et de stigmatisation des victimes perdure, la criminalisation des actes de violences sexuelles en période de conflits armés a pris une toute autre dimension en réaction aux actes commis pendant les conflits ethniques du début des années 90. Cette évolution semblait plus que nécessaire au regard les chiffres accablants qui font état de 250 000 à 500 000 viols lors du génocide rwandais, d’au moins 20 000 viols lors du conflit en Ex-Yougoslavie et d’au minimum 200 000 viols depuis 2002 en République Démocratique du Congo. Le véritable travail d’interprétation des normes internationales, des outils flexibles et évolutifs, traduit ici les avancées faites en matière de reconnaissance et réparation des crimes sexuels, désormais vus comme des instruments de guerre structurels et inhérents aux stratégies des parties aux conflits armés. La justice pénale internationale est ainsi aujourd’hui dotée d’un arsenal juridique effectif dans le domaine des crimes sexuels. Ouvrant la voie à un droit au recours et à réparation des victimes, un début de réponse internationale semble donc apportée à la dimension sexuée des conflits armés qui reste, comme l’illustre la situation en RDC ou le sort des femmes Yazidis, une question encore et toujours d’actualité.

Laureen Bokanda-Masson

[1] http://www.timesofisrael.com/on-anniversary-of-nuremberg-trials-us-ag-lauds-recognition-of-rape-as-war-crime/

[2] CPI, Le Procureur c. Jean-Pierre Bemba Gombo, ICC-01/05-01/08, jugement, 21 mars 2016

[3] Article II.1.c du Statut du Conseil de contrôle des alliés

[4] Article 27 Convention IV

[5] Voir notamment Résolutions 1325 (2000), 1820 (2008) et 1888 (2009)

[6] Ayant pour objectif de terroriser la population, de briser les familles et les communautés, voire parfois de modifier la composition ethnique des générations suivantes

[7] Article 5.g du Statut du TPIY, Article 3.g du TPIR, Article 7.1.g (crime contre l’humanité), 8.2.b.xxii (crime de guerre dans les conflits armés internationaux), 8.2.e.vi (crime de guerre dans les conflits armés non internationaux)

[8] Tribunal Pénal International pour le Rwanda, Le Procureur c. Jean-Paul Akayesu ICTR-96-4-T, jugement, 2 septembre 1998

[9] Jugement Akayesu, para 598

[10] Ibid, para 597

[11] Ibid

[12] TPIY, Le Procureur c. Delalic et autres, IT-96-21-T, jugement, 16 novembre 1998, para 495

[13] Ibid, para 186

[14] Au vu du caractère général du droit international et de l’absence de définition précise des actes de violences sexuelles, il était en l’espèce opposé le principe de légalité des délits et des peines. Le TPIY adresse cet argument par un examen des normes internationales et nationales permettant de dégager une définition communément acceptée

[15] TPIY, Le Procureur c. Anto Furundzija, IT-95-17/1-T, jugement, 10 décembre 1998, para 185

[16] Tel qu’expressément prévu par l’article 7.3 du Statut de Rome

[17] Une telle neutralité du genre paraît particulièrement opportune car incluant les violences sexuelles subies par des hommes et des garçons

[18] Jugement Bemba, para 100 à 112

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