La responsabilité de protéger, entre obligation d’État et enjeu de crédibilité des Nations-Unies

Contribution extérieure proposée par Camille De Ligny : Actuellement chargée d’études d’environnement sécuritaire à la direction de la sûreté du groupe minier ERAMET, Camille de Ligny est diplômée d’un master 2 en droit et relations internationales. Auparavant, elle a notamment travaillé six mois au service juridique de la représentation permanente de la France auprès des Nations Unies à New York. C’est pendant cette période qu’elle a suivi les dossiers de la Cour pénale internationale et des tribunaux pénaux internationaux (Rwanda et Cambodge en particulier). Dans ce cadre, elle a également eu l’occasion d’assister aux nombreux débats et réunions concernant la mise en œuvre de la « responsabilité de protéger » alors que la crise syrienne était au cœur des préoccupations du conseil de sécurité.

« C’est l’idée d’humanité qui constitue la seule idée régulatrice en termes de droit international » écrivait Hannah Arendt[1].

Le droit international en général depuis son origine, et en particulier le droit international né de la fin de la seconde guerre mondiale se sont constitués sur cette idée d’humanité. La Charte des Nations Unies a fait naître et diffuser de nombreux principes, tels que l’égalité souveraine des États, le principe de non-discrimination entre individus, les droits fondamentaux de l’homme[2] ou encore le principe de non intervention dans les affaires relevant de la compétence nationale d’un État. L’évolution de la forme des conflits, et la mouvance naturelle du Droit ont inévitablement donné lieu à l’évolution de la doctrine et des règles juridiques.

Aussi, comme le rappelle Emmanuel Decaux, « ce sont les États qui font et défont le Droit international[3] », d’où la création de juridictions internationales telles que la Cour internationale de justice (CIJ) qui permet d’apporter des solutions, de créer de nouvelles règles juridiques en mesure d’apporter une réponse aux différends issus d’une contestation pratique du droit. L’objectif de ces créations est d’éviter la fragmentation et la remise en cause du droit. D’autres juridictions internationales, notamment la Cour pénale internationale (CPI)[4] et les tribunaux pénaux internationaux ont été créées en vue de poursuivre en justice les acteurs responsables des crimes les plus graves et condamnés par le droit international.

C’est pour légitimer et renforcer davantage ces institutions, pour répondre à des problématiques juridiques et morales, qu’ont été créés de nouvelles doctrines telles que la responsabilité de protéger (ou la R2P « responsibility to protect ») qui dispose d’un lien très étroit avec la CPI. En effet, la responsabilité de protéger repose sur l’obligation des États à protéger leur population contre quatre types de crime pour lesquels la CPI est compétente : les crimes contre l’humanité, le génocide, les crimes de guerre et les crimes d’agression.

Au lendemain de la création de l’ONU le droit international en l’état ne prévoyait pas réellement de solutions aux crises humanitaires et politiques. C’est à la suite de la mise en œuvre de nouveaux principes juridiques et moraux et de l’apparition après la seconde guerre mondiale de conflits internes aux nations aux lourdes conséquences civiles, que la réflexion est née.

Ainsi, l’état des relations internationales de la seconde moitié du XXe siècle amène une nouvelle façon de penser le droit international et à l’adoption du concept de la responsabilité de protéger par l’Assemblée générale lors du 60e sommet mondial des Nations Unies à l’automne 2005[5] sous le titre « Devoir de protéger les populations contre le génocide, les crimes de guerre, le nettoyage ethnique et les crimes contre l’humanité ». Elle signifie qu’il incombe à chaque État un devoir de protection de sa population contre les crimes de génocide, de guerre, contre l’humanité et contre les nettoyages ethniques. De plus, il « incombe également à la communauté internationale, dans le cadre de l’Organisation des Nations Unies, de mettre en œuvre les moyens diplomatiques, humanitaires et autres moyens pacifiques appropriés, conformément aux Chapitres VI et VII de la Charte des Nations Unies, afin d’aider à protéger les populations du génocide, des crimes de guerre, du nettoyage ethnique et des crimes contre l’humanité »[6] .

C’est plus particulièrement dans les paragraphes 138, 139 et 140 du document du 60e sommet mondial[7], que la R2P dresse ainsi une liste des actions encadrées par les Nations Unies et que peut envisager la Communauté internationale lorsqu’un État faillit à cette obligation de protéger, allant d’une simple assistance et un renforcement des capacités, à une action collective pacifique ou nécessitant l’usage de moyens coercitifs.

Si la R2P s’est construite peu à peu – voyant le jour en 2002 à la suite de la publication du rapport Brahimi sur les opérations de paix[8] – et a fini par être consacrée, elle n’a pas été accueillie de la même manière par tous les États. En effet, elle est l’héritière d’une théorie sur le « droit d’ingérence »[9], dont dispose un État sur un autre. Bien qu’elle représente la plus grande crainte de tout État, cette pratique est justifiée notamment par la nécessité de mettre fin à de graves crises humanitaires. [10].

Si dans sa généralité, le principe de l’ingérence est condamné dans la Charte des Nations Unies, la responsabilité de protéger semble avoir des conséquences importantes sur l’exercice des prérogatives étatiques, et sur la souveraineté de l’État, droit exclusif qui lui est reconnu, à savoir l’exercice d’une autorité politique sur un territoire et un peuple donnés. L’égalité souveraine de tous les États est en effet consacrée par la Charte des Nations Unies[11].

Toutefois, ce droit d’exercer une autorité politique sur un territoire n’est pas absolu. En effet il présuppose une obligation de respect envers les droits du peuple. Ainsi « La souveraineté implique, pour l’État, une responsabilité externe de respect de la souveraineté des autres États, mais aussi, de façon croissante, une responsabilité interne de respect de la dignité et des droits fondamentaux des populations vivant sur son territoire »[12]. Un État qui ne parviendrait pas à satisfaire cette obligation interne se verrait accusé par la Communauté internationale du non-respect de ses obligations, et enclencherait alors la « responsabilité subsidiaire » de cette dernière d’intervenir au nom de fins humanitaires ou protectrices.

Les paragraphes 138, 139 et 140 du document du 60e sommet mondial de 2005 entérinent le concept. Toutefois, ils ne stipulent pas explicitement la marche à suivre lorsque la mise en œuvre d’une action collective conformément aux dispositions du Chapitre VII – par l’entremise du Conseil de sécurité – est nécessaire, malgré une coopération avec les « organisations régionales compétentes » toutefois évoquée.

Aussi, les évènements des trois dernières années au Moyen Orient et en Afrique vont enclencher les débats « onusien » et médiatiques autour de ce concept et de sa mise en œuvre.En effet, les critères et limites de la mise en œuvre de la responsabilité de protéger sont à ce point délicats, que les États ont une conception différente des dispositions du document de 2005. A titre d’exemple, certains États (France et Union Européenne) mettent l’accent sur l’obligation de l’État de respecter son obligation de protéger sa population, tandis que d’autres États (Brésil, Inde) mettent l’accent sur la primauté de l’État à protéger sa population. Ces mêmes pays craignent que les fins de la R2P soient de changer un régime en place, tandis que selon la France et l’Union Européenne, les objectifs disposés dans le document de 2005 ne sont pas de changer un régime en place mais plutôt la politique menée par un gouvernement responsable de crimes de masse.

C’est en 2011 que la responsabilité de protéger devient un instrument à part entière dans les enceintes de l’ONU, à la suite de l’adoption des résolutions 1970 puis 1973 du Conseil de sécurité qui autorisent une intervention de la Communauté internationale en Libye, dans l’objectif de faire face à un manquement manifeste de l’État libyen à protéger sa population.

En effet, les mises en demeure adressées au gouvernement du Colonel Kadhafi par le Conseil de sécurité étant restées sans réponse, le Conseil décide dans sa résolution 1973 de l’application de mesures coercitives sur le territoire. L’intervention de l’OTAN, dans le cadre d’une coalition internationale et sous l’égide de l’ONU est alors critiquée par de nombreux États qui accusent cette dernière de violer les limites de son mandat, la Charte des Nations Unies et la R2P elle-même. Ces États soupçonnent également l’ONU de vouloir provoquer l’avènement d’un changement de régime politique, et non uniquement de protéger une population civile des crimes de droit international, comme le prévoit normalement la responsabilité de protéger.

Pour d’autres situations postérieures à la crise libyenne, la responsabilité de protéger a également été invoquée mais à moindre échelle, notamment en raison de la situation actuelle en Libye, dont l’environnement sécuritaire et politique demeurent très fragile. Il en est ainsi pour la crise centrafricaine qui a éclos il y a plus d’un an, lorsque les groupes armés, de confession musulmane pour la plupart, les Seleka (« l’alliance ») ont chassé le président François Bozizé du pouvoir pour y placer le musulman Michel Djotodia, tandis que la Centrafrique abrite une population majoritairement chrétienne. Cette crise a suscité moins de débats au conseil que pour les crises libyennes et syriennes. Le Conseil de sécurité de l’ONU adopte plusieurs résolutions, de plus en plus importantes à mesure que la situation sécuritaire centrafricaine se dégrade. En effet le Conseil de sécurité rappelle d’abord que c’est « au gouvernement centrafricain qu’il incombe au premier chef d’améliorer la sécurité et de protéger ses civils, dans le plein respect de l’état de droit, des droits de l’homme et du droit international humanitaire »[13]. Le concept de la R2P est utilisé, les membres du Conseil rappelant l’obligation générale de tout État à protéger sa population. Le 10 octobre 2013, le Conseil rappelle à nouveau cette obligation, en déclarant qu’il compte sur la mise en place rapide de la mission internationale de soutien à la Centrafrique, sous une direction africaine (MISCA) qui contribuerait à la création d’une République centrafricaine stable et démocratique, laquelle serait en mesure d’assumer « sa responsabilité de protéger sa population civile »[14] . Mais la situation se dégradant chaque jour, le Conseil finit par autoriser le 10 avril 2014, la création d’une opération de maintien de la paix, la Mission multidimensionnelle intégrée pour la stabilisation des Nations unies en République centrafricaine (MINUSCA)[15]. La MINUSCA succède ainsi à la MISCA[16].

Si la situation centrafricaine dispose de tous les éléments de faits réunis pour invoquer la responsabilité de protéger, cette dernière a été en réalité peu développée dans les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU, ou alors de façon implicite au point d’avoir l’impression d’un abandon du terme même de « responsabilité de protéger ». Toutefois, les idées maitresses de cette doctrine sont bel et bien omniprésentes dans les travaux du Conseil de sécurité concernant la République centrafricaine des deux dernières années, puisque ce sont notamment ces idées d’état de droit, d’empêcher des crimes de masse, qui ont permis à la communauté internationale de prévoir les mesures permettant la gestion de crise de ce pays. Aussi, si le concept de la responsabilité de protéger a été peu développé dans les textes concernant la situation en République centrafricaine, il y a un espoir pour ses défenseurs, de la faire reconnaître tant en théorie qu’en pratique, par l’ensemble de la communauté internationale. Par ailleurs, les résolutions concernant cette crise en particulier ont été adoptées avec moins de difficultés que les résolutions concernant la crise libyenne ou syrienne, en ce sens qu’il n’y a pas eu de veto[17], même si l’absence d’intérêt stratégique de cette région pour certains membres du Conseil a pu freiner l’adoption d’une résolution. En effet, le fait que la R2P ait été plus ou moins reconnue depuis 2005 réside dans la dimension qu’elle est en partie tributaire des différends et intérêts stratégiques, géopolitiques ou économiques entre États.

« On ne peut attendre que la théorie soit perfectionnée pour commencer à répondre aux situations urgentes dans le monde » a déclaré Edward Luck le 12 juillet 2011[18].

 L’assistance internationale a souvent été apportée trop tard, d’où l’appel récurrent des théoriciens du concept d’aborder le facteur prévention de manière efficace.

À titre d’exemple, la Commission Internationale de l’intervention et de la souveraineté des États (CIISE) a présenté un rapport[19] sur la responsabilité de protéger à la suite de la sortie du rapport Brahimi. La CIISE rappelle que la prévention efficace suppose la réunion de trois conditions essentielles à savoir l’outillage préventif, l’alerte rapide, et avant tout, la volonté politique. Elle précise également que « Par delà les détails concrets, ce qu’il faut de la part de la communauté internationale, c’est un changement fondamental d’état d’esprit, un passage d’une “culture de la réaction” à une “culture de la prévention». Aussi peut-on supposer que les guerres et les crises humanitaires comme celles de l’ex Yougoslavie ou du Rwanda n’auraient pas eu les mêmes conséquences si la communauté internationale avait adopté une stratégie préventive efficace. On pourrait penser que la création d’une institution telle que la Cour pénale internationale vient pallier à cet échec de stratégie préventive. Au-delà du symbole et de son rôle essentiel aujourd’hui, la Cour pénale internationale apparaît en effet comme une institution fondamentale pour la promotion et la survie de la responsabilité de protéger. La CPI véhicule un message juridique fort, qui compose avec la R2P, un ensemble qui doit se parfaire et parvenir à un compromis qui conviendrait à l’ensemble de la Communauté internationale, malgré son fonctionnement encore fragile du à la non ratification de son statut par de nombreux États et des obstacles politiques ou diplomatiques importants qui freinent son activité[20]. En effet, des États influents comme les États Unis ou la Russie n’ont pas ratifié le statut. Cela affecte et diminue l’impact fort que pourrait avoir la Cour sur une justice internationale sans faille, et démontre à quel point les intérêts des États sont fondamentaux pour le bon fonctionnement tant d’une doctrine que d’une institution juridique internationale.

Camille De Ligny

[1] ARENDT Hannah, les origines du Totalitarisme, 1972

[2] Le préambule de la Charte invoque et consacre « notre foi dans les droits fondamentaux de l’homme »

[3] DECAUX Emmanuel Droit international public, Dalloz 6e édition, 452 pages.

[4]La CPI est régie par le statut de Rome, adopté le 17 juillet 1998 et entré en vigueur le 1er juillet 2002. Elle est la première cour pénale internationale permanente et indépendante.

[5]L’intégralité du document final du sommet mondial de 2005 est adoptée par l’AGNU sous la résolution A/RES/60/1 le 24 octobre 2005

[6] A/RES/59/314, par.138

[7]Le lecteur peut trouver l’intégralité du document du sommet mondial de 2005 en suivant ce lien : http://daccess-ods.un.org/TMP/9347956.18057251.html

[8]Le lecteur peut trouver l’intégralité du rapport Brahimi en suivant ce lien http://www.un.org/fr/peacekeeping/sites/peace_operations/

[9] Créé à l’initiative de Bernard Kouchner alors ministre des affaires étrangères, et Mario Bettati, professeur de droit international

[10]A titre d’exemple, l’article 2-4 de la Charte dispose que « Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies. »

[11]L’article 2-1 de la charte dispose que « L’Organisation est fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous sesMembres ». De même que l’article 78 précise que « Le régime de tutelle ne s’appliquerapas aux pays devenus Membres des Nations Unies, les relations entre celles-ci devant être fondées sur le respect du principe de l’égalité souveraine ».

[12] Réseau francophone des OMP : http://www.operationspaix.net/

[13]S/RES/2031 (2011)

[14]S/ RES/2121 (2013)

[15]S/RES/2149 (2014)

[16] Le transfert d’autorité entre les deux entités devrait avoir lieu le 15 septembre 2014 selon la résolution S/RES/2149

[17] La Russie et la Chine ont toutefois usé de leur droit de veto le 24 avril 2014 contre une lettre adressée par la France et les États-Unis au Comité de sanctions du Conseil de sécurité. Cette lettre proposait la poursuite en justice de François Bozizé. Les deux pays ont fini par lever leur objection en mai 2014 puisque le Comité a imposé à l’ancien homme d’État un gel des avoir et une interdiction de voyager.

[18] Conférence sur l’importance des arrangements régionaux et sous régionaux dans l’application du principe de « responsabilité de protéger ».

[19]Rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des États. La Responsabilité de Protéger. 2001, p 30

[20] La Cour a délivré un mandat d’arrêt contre le Président soudanais Al Bashir le 4 mars 2009 pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité. Le Soudan n’est pas parti au statut de Rome, et bénéficie du soutien de plusieurs États voisins. Le criminel est toujours recherché par la Cour aujourd’hui.

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