Comment fermer un Tribunal pénal international ? L’exemple de la stratégie d’achèvement du TPIY

Le Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) va fermer ses portes. Se pose alors la question, comment fait-on pour fermer un Tribunal ? Dans le cas du TPIY, comme du TPIR d’ailleurs, cette fermeture s’inscrit dans un processus pensé en amont, la Stratégie d’achèvement.

Le TPIY a été le premier tribunal pénal international depuis les précédents de Nuremberg et de Tokyo. Sa création, son fonctionnement et sa fermeture constituent donc des modèles à étudier. Or, la stratégie d’achèvement présente une nature ambiguë. Cette dernière est essentielle à une juridiction qui n’a pas vocation à être permanente mais les motifs les justifiant et les moyens pour parvenir à la fermeture du Tribunal rendent la stratégie d’achèvement controversée.

 Le contexte entourant la création du TPIY

La République socialiste fédérative de Yougoslavie était une fédération constituée de six Républiques : la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la Macédoine, le Monténégro, la Serbie et la Slovénie. Or ces Républiques étaient composées de membres de communautés ethniques et de religions différentes, source de nombreuses tensions. A l’aube des années 1990, la situation s’est largement complexifiée et cette région a connu une période de conflits intenses[1].

En septembre 1991, l’Organisation des Nations Unies (ONU) demande aux belligérants de respecter le droit humanitaire. Néanmoins, l’année suivante, les atrocités n’ont pas diminué et l’ONU charge une commission d’experts d’évaluer la situation sur le terrain.

Le rapport de ces experts confirme la gravité des crimes commis et des preuves d’infractions graves aux Conventions de Genève et d’autres violations du droit humanitaire sont apportées. C’est pourquoi le Conseil de sécurité décide de la création d’un tribunal international chargé de juger les personnes présumées responsables de ces crimes. Ainsi, le 25 mai 1993, le Conseil de sécurité de l’ONU adopte la résolution 827, portant création du TPIY[2].

En 2000, le Président du Tribunal, Claude Jorda, propose de rationaliser la phase préliminaire et d’augmenter le nombre de juges. Avec ces réformes, il pense que la période de mandat accordée au tribunal peut être raccourcie de 2016 à 2007, du moins pour les premières instances.

En décembre 2000, le Conseil de sécurité des Nations Unies approuve sa proposition. C’est l’acte de naissance de la Stratégie d’achèvement du TPIY[3]. Carla del Ponte, alors procureur du TPIY répond à cette Stratégie, qu’elle n’approuve que partiellement en soulignant les risques d’une justice trop rapide[4]. Néanmoins, elle estime que ses investigations devraient être terminées d’ici 2014.

En 2003, le Conseil de sécurité des Nations Unies émet pour la première fois un document sur la Stratégie d’achèvement, la résolution 1503[5] qui prévoit des dates pour la fin des enquêtes (2004), des jugements de première instance (2008) et du travail du TPIY (2010).

La stratégie d’achèvement présentée par le TPIY au Conseil de sécurité repose sur trois points. Les dates de fin que nous venons d’évoquer, une modification des poursuites de la politique des poursuites du Procureur et le renvoi d’un maximum d’affaires aux juridictions nationales.

Enfin, dans l’optique d’une fermeture du TPIY, a été créé en 2010[6] un Mécanisme résiduel, commun au TPIY et au TPIR, qui doit « assumer les compétences, les fonctions, les droits et obligations » des juridictions ad hoc et préserver l’héritage de ces tribunaux. La division en charge du TPIY est entrée en fonction le 1er juillet 2013. Ainsi, elle est compétente pour toutes les procédures, hormis celles encore en cours devant le TPIY (c’est-à-dire les procès concernant Radovan Karadzic, Ratko Mladic et Goran Hadzic).

Pourquoi une stratégie d’achèvement ?

Le TPIY, dès sa création, avait vocation à être non permanent. Il est donc logique qu’il cesse ses travaux.

Les procédures, notamment les détentions provisoires, étaient longues devant le TPIY, d’où la nécessité de désengorger le Tribunal. La stratégie d’achèvement préconise alors de ne s’intéresser qu’aux plus hauts dirigeants ayant commis des exactions. De plus, la stratégie d’achèvement a été justifiée par les coûts importants induits par le fonctionnement du Tribunal. En effet, entre 1993 et 2005, le Tribunal aurait couté 1 milliard de dollars[7].

La stratégie d’achèvement s’explique également par l’inefficacité dont était accusé le Tribunal. Pourtant, cette inefficacité résulte certainement du manque de volonté des États de coopérer, d’aider le TPIY à parvenir à la réalisation de ses objectifs. Le Tribunal est-il le seul responsable de cette inefficacité reprochée ?

Comme l’évoquait Antonio Cassese, la justice pénale internationale est « un géant sans bras ni jambes », renvoyant à l’absence de de puissance coercitive de la justice pénale internationale, qui repose donc sur une nécessaire coopération des États. Or, dans le cadre du conflit yougoslave, l’établissement du TPIY a eu lieu alors que les exactions n’avaient pas encore cessé. Dès lors, un processus de paix était mené en parallèle, promettant des immunités à certains chefs d’État, notamment Slobodan Milosevic, en échange de l’arrêt des massacres. Pour quelques États, la création du Tribunal était donc une menace pour ce processus, d’où leur coopération molle, voire inexistante.

Le TPIY est dépendant de la coopération des États, dont certains ne voient pas d’un bon œil ses travaux. Ils vont alors s’emparer de l’idée de stratégie d’achèvement et tout faire pour hâter cette dernière : en coupant les vivres du tribunal (gel des embauches, diminution du nombre de juristes et d’enquêteurs, etc.), en ne coopérant plus[8], et en pointant du doigt l’inefficacité du tribunal.

Ainsi, la stratégie d’achèvement a été justifiée par l’inefficacité et les coûts du TPIY. Pourtant cette inefficacité résulte de la non-coopération des États puis du gel des embauches ayant entravé l’action du tribunal.

 Quelle stratégie d’achèvement ?

La modification de la politique des poursuites

Aux origines du TPIY, le Procureur avait décidé, pour des raisons pratiques, d’entamer des poursuites contre ceux communément appelés « les petits poissons », dans la mesure où Slobodan Milosevic était encore le président en exercice de la Serbie, tandis que Radovan Karadzic et Ratko Mladic étaient en fuite. Cette décision a aussi été motivée par des raisons politiques. Ainsi, commencer par des « petits » procès lui permettait de gagner en assurance quant à la qualité de ses procédures, d’asseoir progressivement sa légitimité. Enfin pour des raisons liées à l’essence même du TPIY, c’est à dire la lutte contre l’impunité, or, les auteurs de violations sérieuses ne sont pas uniquement les plus hauts responsables.

Avec la stratégie d’achèvement, le bureau du Procureur se retrouvait dans une position difficile car cette stratégie propose de limiter les poursuites devant le TPIY aux plus hauts responsables alors que le TPIY, historiquement, ne s’était jamais imposé une telle limite. Cette stratégie d’achèvement implique donc une modification dans la politique des poursuites.

De plus, l’article 28 du règlement de procédure et de preuves a été modifié de telle sorte que désormais, il existe un contrôle par les juges de la qualité des personnes, c’est-à-dire sa place dans la hiérarchie, mises en accusation par le Procureur. Peut-être peut-on y voir un empiètement sur le rôle du Procureur dans le choix des poursuites.

Cette stratégie présente un réel avantage. Elle se limite aux plus hauts responsables, ce qui répond à l’impossibilité structurelle et financière d’une juridiction comme le TPIY de juger tous les auteurs, « petits », « moyens » ou « grands » de la tragédie yougoslave. Néanmoins, elle présente le risque d’une justice partielle, associé aux problèmes politiques et diplomatiques qui surgissent lorsque l’on veut juger les plus hauts responsables, problématiques nettement moins prégnantes lorsque l’on se concentre sur les personnes de rang intermédiaire et inférieur.

Il a également été proposé, pour accélérer la fermeture du Tribunal, de modifier le contenu des chefs d’accusation et de limiter le nombre de chefs d’accusation[9]. Plus les chefs d’accusation sont nombreux, plus les moyens humains et financiers ainsi que le temps nécessaire sont importants car il faut assembler l’ensemble des preuves pour chaque chef d’accusation. Une personne qui pourrait éventuellement poursuivie pour une quinzaine de chefs, ne s’en verrait reproché dans l’acte d’accusation, in fine, que cinq, les dix autres étant, pour certains auteurs superfétatoires. Une telle orientation permettrait d’économiser des moyens qui pourraient soit réduire la charge de travail et les dépenses, soit être alloués à la poursuite d’autres accusés.

Pour ces mêmes auteurs[10], si le bureau du Procureur avait adopté une approche plus sélective dans l’inclusion et l’exclusion des chefs d’accusation, il n’aurait pas été sous une telle pression quand il s’est agi de songer à la stratégie d’achèvement.

Dans son allocution devant le Conseil de sécurité, en juin 2004, le Procureur du TPIY, Carla del Ponte a clairement indiqué qu’elle acceptait le concept d’accusations sélectives[11].

 Le renvoi difficile aux juridictions nationales

Le renvoi des affaires aux juridictions nationales est un élément central de la stratégie d’achèvement du TPIY. Les résolutions 1503 (2003) et 1534 (2004) du Conseil de sécurité de l’ONU expliquent clairement l’articulation entre les juridictions nationales et le TPIY. Au final, treize personnes ont été transférées aux juridictions nationales[12]

Pour œuvrer à ce renvoi aux juridictions nationales, il a été procédé à une modification de l’article 11 bis du règlement de procédure et de preuve. Les conditions prévues sont relativement larges : après la confirmation d’un acte d’accusation et avant le début du procès, que l’accusé soit sous la garde ou non du Tribunal, il est possible de renvoyer l’affaire à une formation qui décide ensuite s’il y a lieu de renvoyer ou non aux autorités d’un État. Cet État peut être celui sur le territoire duquel le crime a été commis, celui où l’accusé a été arrêté, l’État ayant la compétence et étant disposé et prêt à accepter une telle affaire. L’accusé doit, en outre, être assuré de bénéficier d’un procès équitable et qu’il ne sera ni condamné à la peine capitale, ni exécuté. Pour l’examen, la formation de renvoi tient compte de la gravité des crimes reprochés et de la position hiérarchique de l’accusé.

Le renvoi aux juridictions nationales est le cœur de la stratégie d’achèvement du TPIY car cette option présente de nombreux avantages : elle déleste le TPIY d’affaires concernant des personnes de rang intermédiaire ou inférieur, tout en participant au processus de réconciliation au niveau national et au au renforcement des capacités du pays où le jugement se déroule.

Mais cette option présente également des inconvénients. Quel État est susceptible d’accueillir ces affaires ? Dans un rapport de l’OSCE de 2003[13], ce qui était alors la Serbie et Monténégro est décrit comme incapable de mener des procès pour crimes de guerre conformément aux standards universellement acceptés ; en Croatie, les rapports soulevaient des doutes sur sa capacité à mener à bien ce type de procès ; la Bosnie-Herzégovine, quant à elle, a créé une chambre spéciale pour les crimes de guerre, qui est un élément central de la stratégie d’achèvement mais des difficultés.

Même en Bosnie, ce renvoi présente de nombreuses difficultés. En effet, le système de preuve étant différent de celui du TPIY, il a été nécessaire, en 2006, d’amender le code de procédure pénale de Bosnie-Herzégovine afin que les preuves électroniques du TPIY puissent y être utilisées. Concernant la protection des témoins et des victimes, les dispositions nationales laissent à désirer, ainsi, les moyens n’étaient pas suffisants pour permettre le recours à des techniques de distorsion visuelle ou vocale. La fuite en 2007 d’un accusé devant les juridictions de Bosnie, Radovan Stankovic, a également montré une faiblesse du système bosnien[14].

Un rapport d’Amnesty International se fait très critique du choix de confier les procès du TPIY aux juridictions nationales. Le rapport conclut au manque de capacité des juridictions nationales pour juger ces affaires et ajoute que cette modalité de la stratégie d’achèvement vise en réalité à conférer à la communauté internationale la possibilité la plus rapide et la plus économique de s’extirper du TPIY.

L’idée de renvoyer les affaires les moins importantes aux juridictions nationales fait basculer le TPIY dans une certaine forme de logique de complémentarité, bien connue en droit international pénal. Cette coopération entre le TPIY et les juridictions nationales, particulièrement avec la Bosnie-Herzégovine est essentielle. On peut toutefois reprocher au Conseil de sécurité des Nations unies et au TPIY de ne s’y être réellement intéressé qu’une fois constatée l’impossibilité pour le TPIY de mener à bien l’ensemble des procédures, faute de moyens et de soutien de la communauté internationale à long terme.

La Stratégie d’achèvement est arrivée trop tôt et trop tard. Trop tard car dès la création du tribunal, il aurait dû être envisagé les éventuelles relations avec les juridictions nationales et la nécessité de consolider ou de restaurer leurs systèmes judiciaires. Trop tôt parce qu’in fine, aujourd’hui, en 2015, le TPIY est parvenu à surmonter les difficultés de coopération avec les pays de l’ex-Yougoslavie et a arrêté et engagé des poursuites contre toutes les personnes qu’il recherchait.

La stratégie d’achèvement ressemble fortement à un désaveu du tribunal opéré par la communauté internationale qui ne souhaitait plus financer une juridiction si coûteuse et si inefficace. Pourtant, à l’heure de fermer ses portes, le TPIY a rempli sa mission. Quand les procédures contre Radovan Karadzic, Ratko Mladic et Goran Hadzic seront terminées, il aura jugé les plus hauts responsables des crimes commis en ex-Yougoslavie et une partie des plus petits responsables.

Judith Khelifa et Emmanuel Rabourdin*

*Emmanuel Rabourdin : Diplômé de l’université de Nanterre Paris Ouest en droit pénal, actuellement étudiant du diplôme d’université Organisations et Juridictions Pénales Internationales.

[1] Pour plus de détails sur les origines des conflits en ex-Yougoslavie : http://www.histoire.presse.fr/dossiers/la-guerre-civile/pourquoi-les-yougoslaves-se-sont-entretues-01-07-2006-9338 et http://www.icty.org/sid/322.

[2] http://www.icty.org/x/file/Legal%20Library/Statute/statut_827_1993_fr.pdf

[3] http://www.icty.org/sid/10016

[4] Evaluating the ICTY and its Completion Strategy. Efforts to Achieve Accountability for War Crimes and their Tribunals, Dominic Raab, Journal of International Criminal Justice (2005).

[5] http://www.unmict.org/ictr-remembers/docs/res1503-2003_fr.pdf

[6] Résolution 1966 du Conseil de sécurité des Nations Unies.

[7] http://www.un.org/press/fr/2003/CS2564.doc.htm

[8] « Cela fait dix ans que la communauté internationale joue au chat et à la souris avec Karadzic et Mladic. Les chats ont choisi de se bander les yeux, de se griffer entre eux, et de permettre aux souris de glisser d’un trou à l’autre », Citation de Carla del Ponte dans le livre de Florence Hartmann, Paix et Châtiment, Flammarion, 2007, p. 230

[9] Voir Dominic Raab dans Evaluating the ICTY and its Completion Strategy. Efforts to Achieve Accountability for War Crimes and their Tribunals, Journal of International Criminal Justice (2005).

[10] Ibid.

[11] http://www.un.org/press/fr/2004/CS2709.doc.htm

[12] La plupart devant les juridictions de Bosnie-Herzégovine.

[13] http://www.osce.org/bih/118964

[14] Patricia Pinto Soares, Positive Complementarity and the Law Enforcement Network Drawing Lessons from the Ad Hoc Tribunals’ Completion Strategy, Israel Law Review, 2013.

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